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解讀人：中央農辦、農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員，原農業部黨組副書記、副部長 尹成杰
糧安天下，地安糧安;手中有糧，心里不慌;手中有地，心里有底。耕地是保障國家糧食安全和重要農產品有效供給最為重要的物質基礎，是我國實現第二個百年奮斗目標和永續健康發展的有力支撐。近些年來，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視耕地保護建設，不斷加大保護建設力度，取得積極成效。認真學習貫徹習近平總書記和中央關于加強耕地保護的一系列重要指示和部署，是國家糧食安全和重要農產品供給的根本保證。
新發展階段加強耕地保護建設的重要指引
黨的十八大以來，習近平總書記對加強耕地保護提出一系列重要論述。這些重要論述站位高遠、內涵豐富，是習近平生態文明思想和三農理念的重要組成，是加強我國耕地保護建設和保障國家糧食安全的科學指引和根本遵循，是推進農業農村現代化建設和實現中國特色社會主義現代化強國目標的有力保證，具有極為重要的戰略性、指導性、針對性。
一是深刻指明新階段加強耕地保護建設的極端重要性。習近平總書記反復強調保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。要充分認識保護好耕地資源對我國糧食消費大國的戰略性和重要性。我國既是農業大國，又是糧食和重要農產品消費大國。保護好寶貴的耕地資源，對于穩定農產品生產，保障國家糧食安全和重要農產品供給，具有特殊的重要性和緊迫性。
二是明確提出加強耕地保護最為嚴格的制度機制。習近平總書記多次強調“要嚴防死守18億畝耕地紅線”，對保護耕地資源要“采取長牙齒的硬措施”。習近平總書記繼提出保障國家“糧食安全黨政同責”后，又強調指出“耕地保護黨政同責”。2022年中央一號文件提出“耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責”。我國新發展階段實行最為嚴格的耕地保護制度和集約節約用地制度，并強化耕地保護執法，嚴厲查處耕地領域的違法行為，建立健全“長牙齒”的耕地保護制度機制。
三是突出強調“18億畝耕地必須實至名歸”。2021年底習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議專題研究三農工作時強調，“耕地保護要求要非常明確，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。這既明確提出了更為嚴格的數量要求和質量要求，18億畝耕地數量質量必須保住，同時又對耕地用途提出了明確要求，農田就是要用在發展農業和糧食生產上，不能隨意改變耕地特別是基本農田用途。
四是著重強調認真實施落實“藏糧于地，藏糧于技”重要戰略。習近平總書記指出“加快推動藏糧于地、藏糧于技戰略落實落地”。保護耕地是落實“兩藏戰略”的關鍵，是實現谷物基本自給、口糧絕對安全的前提。推動“兩藏戰略”落實，首先就要推進耕地保護要求的落地;強調落實“兩藏戰略”的實質，是按量按質保護好耕地。同時，強調“保護耕地要像保護文物古跡那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做”。特別強調“水田和水澆地是保命田，要加強黑土地、水田和水澆地保護。”
五是強調提出大力加強耕地質量建設。習近平總書記指出“耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的”，并強調 “要采取更有力的措施，加強對耕地占補平衡的監管，堅決防止耕地占補平衡中出現的補充數量不到位、補充質量不到位問題，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。”2022年中央一號文件提出要落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，確保補充可長期穩定利用的耕地，實現補充耕地產能與所占耕地相當。
充分認識新發展階段加強耕地保護建設的重要性和緊迫性
萬物土中生，有土斯有糧。耕地是人類賴以生存發展的根本，是經濟社會發展的戰略性基礎性資源，是一個國家和民族社會民生保障的核心能力。我國耕地資源稀缺，人多地少，供給不足。加大耕地保護建設力度，保護耕地、提高耕地、增加耕地、儲備耕地，是實行“藏糧于地、藏糧于技”戰略的前提和基礎，是立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展的需要。
一是加強耕地保護建設是新階段新格局下經濟穩中有進、穩中有升的需要。耕地是支撐經濟總量的基礎。2021年我國GDP已超114萬億元，人均已突破1.25萬美元。我國耕地資源對經濟轉型升級、高質量發展既有直接支撐作用，又有間接支撐效應。到2035年我國經濟實力、科技實力、綜合國力將再大幅躍升，經濟總量和城多居民人均收入將再邁上新的大臺階，對土地和耕地資源需求將進一步加大。新中國成立以來，我國耕地數量逐年減少，供給壓力明顯增加。據統計，2000—2009年十年間，我國耕地減少1.2億畝。雖然近些年來加大了耕地保護力度，但每年仍有減少。從戰略長遠考慮，堅持經濟穩中求進，推動經濟實現高質量發展，必須把加強耕地保護建設擺在極為重要的地位。
二是加強耕地保護建設是確保國家糧食安全和重要農產品生產供給的需要。我國人均耕地一畝三分，戶均耕地不超過10畝。據近十年統計，我國糧食消費需求每年還以3.8%的速度增長。每年糧食增長對土地面積和糧食播種面積的需求壓力很大。我國大豆、食用植物油和蛋白飼料短缺，實質是耕地短缺。如果再能拿出5-8億畝耕地種大豆，食用植物油和蛋白飼料供給短缺問題就可以解決，但這會嚴重影響口糧安全。我國現有18億畝耕地、15.5億畝永久性基本農田、17.6億畝糧食播種面積不能再減少，這條紅線決不能突破，10億畝高標準農田建設任務必須完成。同時，隨著糧食和重要農產品需求增長，畜牧業發展和肉奶蛋消費需求增加，還需要擴大糧食、蔬菜和油料播種面積。這就需要增加耕地的供給，需要加大耕地保護建設力度，有力守住耕地面積不減少的底線，提高耕地質量。
三是加強耕地保護建設是實現鄉村振興總要求總目標的需要。鄉村振興20個字五句話的總要求，實現產業、生態、文化、人才、組織五大振興，實現農業農村“兩個現代化”，都離不開耕地的支撐。鄉村振興促進法明確，我國鄉村具有生產、生活、生態、文化四大功能。耕地是四大功能的不可替代的基礎和載體。沒有耕地就沒有農村生產和生活，沒有耕地就沒有綠色生態和農耕文化傳承。生物多樣性80%在耕地，農耕文化源泉在于耕地及依賴耕種的勞作。從一定意義上說，耕地是人類真正的家園，耕地是人類的命根子。
四是加強耕地保護建設是農民持續增收和實現農民鄉村共同富裕的需要。目前，在我國農村居民收入中的家庭經營性收入、工資性收入、家庭財產性收入、財政轉移支付收入的四項構成當中，家庭經營性收入仍然占較大比重。據統計，2020年農村居民家庭經營性收入仍占36%左右。從目前農村居民收入走勢和外部動力看，家庭經營性收入的貢獻率仍然處較高水平。在相當長時間內，依托耕地的農民家庭經營收入仍然是農民增收和農村共同富裕的重要來源。保護耕地資源就是促進和保護農村居民收入，就是支撐農民農村共同富裕。
五是加強耕地保護建設是守住不發生規模性返貧底線的需要。2022年中央一號文件指出，要牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線。保護耕地資源是守住兩條底線的關鍵措施。目前，耕地仍然是鞏固脫貧成果同鄉村振興有效銜接的重要前提。穩定的土地承包關系，一定規模的家庭經營，是農村勞動力就業和農戶增加收入的重要保證，對鞏固脫貧攻堅成果是不可或缺的。
六是加強耕地保護建設是充分發揮承包地保障功能的需要。耕地特別是承包地，既是重要的農業生產資料，又是農民重要的生活保障條件。從一定意義上說，承包地既具有保障農業生產發展功能，又具有保障承包者就業和生活保障功能，還具有應對自然風險和市場風險的功能。堅持農村基本經營制度和承包關系，對穩定鞏固農民和農村外出務工勞動力的最低生活保障有著重要的基礎作用。因此，加強耕地保護建設和穩定承包關系，對防范和分散農民工失業和返鄉生活壓力將發揮最低生活保障作用。
新階段加強耕地保護建設的制度性安排
黨的十八大以來，中央高度重視耕地保護建設，先后圍繞健全耕地保護機制、完善耕地保護體制、明確耕地保護責任等作出一系列重大部署，并作出一系列制度性安排。同時，就加快農業發展方式轉變，推進農業綠色發展，加強農業資源和生態保護，開展土地資源污染防治和土壤修復，提出一系列政策措施。
一是習近平總書記就加強耕地保護建設作出一系列重要論述和指示。他指出，“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，決不能有閃失”。習近平總書記就耕地保護的重要性、目標任務、制度政策、體制機制等作出一系列重要論述和指示，為強化耕地保護建設提出明確要求和指明了方向。
二是把耕地保護建設擺在全黨工作和新階段“三農”工作的重要位置。黨的十八大、十九大報告對耕地保護和修復做出重要部署。十八大報告指出，要守住18億畝耕地紅線;十九大報告指出，強化土壤污染管控和修復，加強農業面源污染防治，開展農村人居環境整治行動;近幾年的中央一號文件對耕地保護和修復多次作出安排。2020年和2021年的中央一號文件分別提出“推廣黑土地保護有效治理模式”“穩步推進農用地土壤污染管控和修復利用”“強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉為其他農用地”等要求。
三是進一步建立健全關于耕地保護最為嚴格的管理制度。2022年中央一號文件提出要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，強調實行耕地保護黨政同責。為了保護耕地質量，2016年國務院出臺了《土壤污染防治行動計劃》(土十條)，對土壤污染治理提出了明確要求和目標。2017年中央出臺了文件，強調堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。同時，中央提出了加強耕地數量、質量和生態“三位一體”的保護制度。
四是把耕地保護建設納入國家經濟社會發展戰略規劃。在近年來出臺的重大政策文件中，耕地保護建設分別納入了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》和“十三五”、“十四五”國民經濟社會發展規劃。鄉村振興戰略規劃指出，深入實施土壤污染防治行動計劃。“十三五”規劃把土壤治理作為“三大戰役”之一。“十四五”規劃建議強調，推進化肥農藥減量化和土壤污染治理。2021年中央經濟工作會議和中央農村工作會議強調，要牢牢守住18億畝紅線，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，規范耕地占補平衡。
五是進一步制定完善了耕地保護建設的法律法規。新修訂的《土地管理法》對耕地保護和修復從法律層面作出制度安排?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》規定對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線;嚴格控制轉為其他農用地;耕地要優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。《鄉村振興促進法》規定，國家實行耕地養護、修復制度，禁止向農用地排放重金屬和其他有毒有害物質。
新階段加強耕地保護建設的重大舉措
新階段我國耕地保護建設力度不斷加大，保護體制和機制進一步健全強化，保護主體和責任進一步明確，保護政策和措施進一步完善。但是，由我國國情農情糧情決定，我國始終面臨巨大的糧食生產和消費需求壓力，始終面臨耕地資源供給的壓力。同時，由于歷史上積累的對耕地資源高強度、高產出、超負荷利用，使得我國耕地資源在量和質兩個方面都面臨新情況新問題。一是耕地數量有所減少，有的地方耕地“非農化”“非糧化”較為嚴重。二是有的地方耕地養分失衡，由于長期超負荷利用和施肥結構不合理，土壤中微量元素下降，耕地基礎地力薄弱。三是耕地生態功能脆弱，土壤對干旱、重金屬污染、養分缺乏等緩沖作用減弱。四是部分地方土壤退化和污染，有的地方黑土層變淺、土壤酸化、耕層變淺，還有的地方耕地鹽漬化、沙化加重。五是耕地鹽堿化范圍有所擴大，全國鹽堿土地面積(不含濱海灘涂)達到5.2億畝。
著眼未來我國社會主義現代化強國建設，著眼“十四五”時期和2035年及2050年農業農村現代化建設，建議以提高農業綜合生產能力為目標，堅持問題導向，采取綜合性措施，加強耕地保護建設力度，為確保國家糧食安全和重要農產品生產供給提供有力保障。
一是認真落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。統籌劃定落實三條控制線，即耕地和基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界線，把保護目標任務足額帶位置逐及分解下達，由中央和地方簽訂保護目標責任書，作為剛性指標嚴格考核，一票否決，終身追責。分類明確耕地用途，嚴格按用途使用耕地，堅決遏制耕地“非農化”、有效防止耕地“非糧化”。要堅決穩定耕地面積、穩定播種面積、穩定糧食面積，并盡可能的增加耕地和糧食油料面積。對耕地資源要全方位全域保護，13個糧食主產區和1100個產糧大縣要嚴格保護，糧食平衡區和主銷區也要加大保護耕地保護建設力度，都要保面積、保產量。
二是切實加大耕地執法監督力度。嚴厲查處違法違規占用耕地從事非農建設，依法加大對亂占濫用耕地行為的處置打擊力度。穩妥有序開展農村亂占耕地建房專項整治試點。認真貫徹《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》和有關部署要求，把亂占濫用的耕地和基本農田還回來。鞏固好“大棚房”問題專項清理整治成果。落實和完善耕地占補平衡政策，建立補充耕地立項、實施、驗收、管護全程監管機制，改進跨省域補充耕地國家統籌管理辦法。嚴格落實工商資本流轉農村土地審查審核和風險防范制度。
三是進一步加強高標準農田建設。全面完成高標準農田建設階段性任務。要多渠道增加高標準農田建設投入力度。2022年建設高標準農田1億畝，累計建成高效節水灌溉面積4億畝，加大中低產田改造提升。深入推進國家黑土地保護工程，實施黑土地保護性耕作8000萬畝。加大實施耕地質量提升工程力度，對現有耕地實施以提升質量為主，繼續實施化肥農藥減量化，提高化肥農藥利用率，逐步解決過量使用化肥造成的土壤酸化、板結、水體富營養化等問題。探索有效的技術模式，開展耕地培肥地力、退化與污染耕地修復、面源污染防治科技研發與攻關，提高科技適配性。應用互聯網、大數據、云計算等現代信息技術，構建耕地質量監測數字化平臺，建立耕地污染監測網絡。
四是積極挖掘潛力增加耕地。合理利用邊際性土地，科學保護和利用后備耕地資，積極增加和儲備耕地。加強鹽堿地綜合治理，支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開發為耕地。我國是世界上土地鹽堿化較為嚴重的國家之一，全國鹽堿地及相關邊際性土地15億畝。要采取有效措施，向鹽堿地、邊際性土地要耕地后備資源，做好后備耕地資源開發和儲備。要在保護中利用、在利用中保護，補充耕地資源，增加耕地面積。要加快鹽堿地治理科技進步，分類改造鹽堿地，推動由主要治理鹽堿地適應作物向更多選育耐鹽堿植物適應鹽堿地轉變，提高治理效率和質量。
五是建立健全保障國家糧食安全耕地后備區。耕地資源要留有備手，切實提高耕地備手規模和能力。在利用好保護好現有耕地資源的同時，要從長遠考慮，采取切有效措施，增加和儲備耕地資源，提高耕地供給能力。我國現有13個糧食主產區，為國家糧食安全作出重大貢獻。但是，隨著糧食需求的日益增長，糧食主產區增產保供壓力日益加大。因此，當前應立足從長遠飯碗牢牢端在自己手里，確保國家糧食安全，加大建立糧食生產新高地，建設糧食安全產業帶。要加大糧食生產功能區耕地保護建設力度，鞏固強化和提升糧食生產功能區耕地產出率，率先加強糧食大省大市大縣耕地保護和質量建設，搞好耕地數量和生產能力儲備。
六是建立完善加強耕地保護建設的投入政策。健全完善耕地保護建設財政資金、社會資本投入的長效機制，新增資金重點用于支持耕地保護和修復。要制定鼓勵和扶持農地農用、良田糧用的政策措施，調動地方和農民珍惜保護耕地的積極性。加大鹽堿地治理和耕地修復投入，多方籌措資金參與鹽堿地治理。創新耕地治理保護機制，讓有資質、有實力的市場主體積極參與加強耕地治理和保護。
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