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　　解讀人：全國政協(xié)委員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會委員，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院原黨組書記 陳萌山;中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所研究員 鐘鈺

　　2021年，我國糧食生產(chǎn)再獲豐收，產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高，達到13657億斤，在高基數(shù)上增加了267億斤，同比增長2%，保障國家糧食安全的基礎(chǔ)繼續(xù)向好。但從中長期看，我國糧食供求仍將處于一種緊平衡態(tài)勢，糧食供需存在較為突出的結(jié)構(gòu)性矛盾。“十四五”時期，隨著居民收入水平提高，食物消費條件進一步改善，人口保持增長、城鎮(zhèn)化率進一步提高，我國糧食消費需求總量仍將處于擴張階段，尤其是飼料糧需求仍有較大增長空間，加工糧需求也保持著穩(wěn)定增加趨勢。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院和國際食物政策研究所共同開發(fā)的CASM模型預(yù)測，到2025年，我國糧食需求總量將達到8.6億噸，比2020年增加6%。糧食需求增長壓力下，確保我國糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定以及糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高，是實現(xiàn)我國糧食安全目標(biāo)的重要基石。2022年中央一號文件提出今年“三農(nóng)”工作的首要任務(wù)是“穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量”、“全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給”，只有穩(wěn)住國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給基本盤，才能“端牢中國飯碗”，確保國家糧食安全。

　　這是立足我國國民經(jīng)濟全面提出來的。國際經(jīng)濟政治形勢日趨復(fù)雜、外部環(huán)境不確定性加劇，2022年我國經(jīng)濟發(fā)展仍將面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。新冠疫情走勢仍存在較大變數(shù)，疫情影響下全球經(jīng)濟、生產(chǎn)活動趨弱，貿(mào)易保護主義屢次抬頭，國際供應(yīng)鏈面臨多風(fēng)險阻點，經(jīng)濟生產(chǎn)和貿(mào)易動能減弱;全球資本市場動蕩不穩(wěn)，投資活動低迷萎縮，通貨膨脹壓力加劇，原材料大宗商品價格走高，經(jīng)濟形勢整體低迷。多風(fēng)險因素疊加下，“保安全、防風(fēng)險”任務(wù)艱巨，糧食作為戰(zhàn)略性基礎(chǔ)物資，更是重中之重。因此，為應(yīng)對面臨的挑戰(zhàn)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，首先必須保障糧食安全，落實“穩(wěn)定全年糧食播種面積和產(chǎn)量”、“全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給”的重要任務(wù)。

　　這是立足于我國發(fā)展目標(biāo)要求提出來的。近年來我國糧食生產(chǎn)取得突出成績，但糧食安全保障很難說過關(guān)。2021年我國進口糧食1.6億噸，進口量相當(dāng)于國內(nèi)糧食產(chǎn)量的24%，隨著國內(nèi)糧食需求持續(xù)增長，如果不能有效提高國內(nèi)自給程度，糧食進口規(guī)模將進一步擴張，由此帶來的糧食安全風(fēng)險隱患不容忽視?，F(xiàn)階段，我國糧食進口格局呈現(xiàn)來源國和品種“雙集中”的特點，對外依存度較高的大豆和進口量增長較快的玉米95%以上進口自美國、巴西、烏克蘭、阿根廷四國，作物生產(chǎn)的自然風(fēng)險、國際貿(mào)易的政策和運輸風(fēng)險難以被有效分散，增大了供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險。此外，大量進口的糧食品種國內(nèi)外市場價格高度關(guān)聯(lián)，國際市場價格波動極易傳導(dǎo)至國內(nèi)，從而引發(fā)輸入性通貨膨脹。尤其是玉米、大豆等用作飼料和工業(yè)原料的糧食品種，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，國際市場價格異常波動可通過價格傳導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)鏈延伸至國內(nèi)諸多行業(yè)。根據(jù)當(dāng)前糧食進口形勢及潛在風(fēng)險，可見離“把飯碗牢牢端穩(wěn)”還要再加勁，進一步鞏固和提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)供給能力。

　　這是立足于糧食生產(chǎn)面臨的矛盾和問題提出的。要保持2022年我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，穩(wěn)定糧食播種面積和產(chǎn)量，仍面臨著不少困難。從源頭上看，由于工業(yè)和農(nóng)業(yè)的收入差距以及糧食作物和經(jīng)濟作物的比較效益差距，農(nóng)村人口老齡化和耕地非糧化問題突出，農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性不足。而農(nóng)民種糧積極性與糧食播種面積和產(chǎn)量緊密相連，極大影響著我國糧食的穩(wěn)定供給。從突發(fā)情況看，近年來我國水旱、臺風(fēng)等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，冷凍災(zāi)害、風(fēng)雹災(zāi)害的影響逐漸擴大，異常極端天氣頻次增加、危害重，自然災(zāi)害和異常天氣難以預(yù)料，加劇了糧食穩(wěn)定供給的不確定性;從固有瓶頸看，糧食單產(chǎn)問題是制約糧食持續(xù)增產(chǎn)的主要瓶頸，由于重大技術(shù)創(chuàng)新突破不足，我國糧食單產(chǎn)增長遲滯，近五年僅增長3.5%。

　　如何做到牢牢端穩(wěn)，中央一號文件提出了一系列硬核措施：

　　——要穩(wěn)定種糧面積，提高耕地質(zhì)量。2021年公布第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積19.2億畝，相比10年前的第二次全國國土調(diào)查的耕地面積，減少了1.1億畝。而2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.9%，距離高收入國家80%以上的城鎮(zhèn)化率還有很大空間，仍處于城鎮(zhèn)化上升階段，保護耕地壓力依然加大。因此，落實耕地保護建設(shè)硬措施，嚴(yán)格耕地保護責(zé)任，加強耕地用途管制，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”。同時，還要防止耕地“非糧化”。由于種糧效益相對不高，甚至2016-2019年糧食畝均凈利潤都是負的，直到2020年畝均凈利潤才達到47元，穩(wěn)住17.5億畝糧食面積難度大、責(zé)任重。在糧食連續(xù)豐收的背后，是生態(tài)環(huán)境壓力尚未根本緩解，一半以上耕地仍然存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、抗災(zāi)能力不強、耕地質(zhì)量不高等問題，截至2021年，全國已基本完成9億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。今年中央一號文件提出“2022年建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1億畝”。除了面積數(shù)量有保障，建設(shè)質(zhì)量還要有保證，之前因缺乏與良種良法良機良制等措施的有效融合，已建成的一些高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，在建設(shè)內(nèi)容、組織實施等方面要求不統(tǒng)一，耕地質(zhì)量提升不明顯，還需建立健全管護機制和提升手段。

　　——要明確分區(qū)責(zé)任，主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)共同扛起保障糧食安全重任。從產(chǎn)量絕對量看，主產(chǎn)區(qū)占全國比重一直維持在70%左右，且比重逐漸提高，2021年主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量占比達到78.5%，比2003年的71%高7.5個百分點。從產(chǎn)量增長幅度看，2021年全國糧食總產(chǎn)量比2003年增加25215.78萬噸，同期主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)23024.66萬噸，這意味著，全國糧食增產(chǎn)中91.31%由主產(chǎn)區(qū)貢獻。從全國看，13個糧食主產(chǎn)省份中，糧食凈調(diào)出省已減少到6個，糧食生產(chǎn)集中度越來越高。7個糧食主銷區(qū)省份和11個糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)省份的糧食缺口主要靠內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個糧食凈調(diào)出大省補充。但是，主產(chǎn)區(qū)抓糧吃虧問題非常突出，不利于持續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)，在財政收入層面，吉林、黑龍江、安徽、河南人均地方財政收入低于全國平均水平，更低于11個產(chǎn)銷平衡區(qū)平均水平和7個主銷區(qū)平均水平。今年一號文件提出，“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”，特別是提出“切實穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給”。總的來看，設(shè)定平衡區(qū)和主銷區(qū)糧食應(yīng)有的自給目標(biāo)，一方面，要堅持底線思維，通過保持基本自給實現(xiàn)自我保護，確保在最極端情況下，能在短時間內(nèi)基本穩(wěn)住最基本的糧食供應(yīng);另一方面，通過守住區(qū)域糧食安全底線，騰出糧食市場運行空間，確保市場機制正常發(fā)揮，在自給底線之上，依然依靠市場機制配置資源。

　　——要推進國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。一號文件提出“推進國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)”。糧食安全產(chǎn)業(yè)帶不同于糧食生產(chǎn)核心區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、糧食生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)等概念，是具備種植小麥、稻谷、玉米、豆類(薯類)等目標(biāo)糧食作物的比較優(yōu)勢，具有耕地資源條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善、現(xiàn)代化程度高和產(chǎn)加銷暢通的特征，能夠集聚現(xiàn)代生產(chǎn)要素發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障糧食產(chǎn)業(yè)合理經(jīng)濟收益和國家糧食安全底線供給的糧食產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢區(qū)。通過糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，形成以糧食生產(chǎn)、加工、倉儲和流通協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)，生產(chǎn)能力強、經(jīng)濟效益好、科技含量高、融合資源多的區(qū)域糧食安全產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈體系。2020年，我們在安徽、河南等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方三產(chǎn)融合模式帶動產(chǎn)生了一批發(fā)展勢頭好的糧食產(chǎn)業(yè)集群，提高了產(chǎn)業(yè)競爭力，以小生產(chǎn)博大市場，增強縣域經(jīng)濟實力。比如河南延津縣創(chuàng)建全國第一家以優(yōu)質(zhì)小麥為主體的國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，直接財政創(chuàng)收可達1億多元;安徽懷遠縣引進知名企業(yè)，拉動家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)戶共同參與構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，實現(xiàn)從優(yōu)質(zhì)糯米產(chǎn)區(qū)到加工集群轉(zhuǎn)變。“面粉之都”河南永城市成功打造面粉產(chǎn)業(yè)集群，成為全國綜合實力百強縣市、全國投資潛力百強縣市。這些產(chǎn)糧大縣都是立足糧食產(chǎn)業(yè)集群，促進產(chǎn)業(yè)融合和要素聚集優(yōu)化資源配置，以規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)吸引資金人才技術(shù)向農(nóng)村聚集，把糧食加工車間建在田野鄉(xiāng)間，讓農(nóng)民成為糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的主人，分享現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的增值收益。

　　——要大力開展綠色高質(zhì)高效行動。一號文件提出“大力開展綠色高質(zhì)高效行動”。糧食穩(wěn)產(chǎn)保供是我們的底線，產(chǎn)量繼續(xù)保持在1.3萬億斤以上，是黨中央下達的政治任務(wù)，要不折不扣的完成。打贏這場硬仗不能走老路，不能以資源要素過量投入為前提，不能以犧牲破壞環(huán)境為代價。要強化科技支撐，著力攻克糧食生產(chǎn)“卡脖子”技術(shù)，對標(biāo)優(yōu)質(zhì)糧食品種標(biāo)準(zhǔn)，加快良種選育，合理區(qū)域布局，在品種選育上應(yīng)重視綜合性狀優(yōu)良的種質(zhì)資源和品種選育。持續(xù)增加相關(guān)專項投入，不斷創(chuàng)新糧食作物栽培技術(shù)，支持新品種良種繁殖基地建設(shè)，確保大面積生產(chǎn)用種供給。注重機制創(chuàng)新和商業(yè)化育種體系及企業(yè)創(chuàng)新主體建設(shè)，針對種質(zhì)資源、品種創(chuàng)制、良種繁育、種子加工流通等重大技術(shù)環(huán)節(jié)，對育種研發(fā)進行全產(chǎn)業(yè)鏈系統(tǒng)布局。一號文件提出“推進黃河流域農(nóng)業(yè)深度節(jié)水控水”。黃河流域具有悠久的農(nóng)耕歷史與科學(xué)種養(yǎng)制度，先人探索了很多經(jīng)驗做法，以地養(yǎng)地、蓄水保墑。做好新時代旱作農(nóng)業(yè)大文章，需要新理念、新裝備、新技術(shù)。要加快建立西北新型旱作耕作制度，以實現(xiàn)糧食產(chǎn)需平衡為目標(biāo)，以發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水為中心，堅持以水定產(chǎn)，調(diào)減低產(chǎn)糧食品種種植，增加馬鈴薯玉米面積，擴大優(yōu)勢小雜糧，提高耕作種植與降水周期匹配度。引進先進技術(shù)裝備，圍繞蓄住天上水、保住土壤水、用好地表水，深挖節(jié)水潛力、提高用水效率。

　　——要力爭夏糧有一個好收成。今年糧食生產(chǎn)面臨多年不遇的自然災(zāi)害，由于氣候原因，河北山東河南陜西山西5省有1.1億畝冬小麥推遲播種，由于越冬時間晚，小麥冬前生長時間延長，加之播量增加，小麥個體發(fā)育好于預(yù)期，但苗情偏弱形勢沒有得到根本性改變，苗情復(fù)雜的情況仍然存在，這5省一二類苗比例低于去年。但墑情相對充足，9月中旬至10月上旬降水持續(xù)偏多，土壤墑情達到飽和。一號文件提出“積極應(yīng)對小麥晚播等不利影響”。在當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力下，如果夏糧減產(chǎn)，對穩(wěn)物價、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)大局非常不利。密切關(guān)注小麥苗情、墑情、病蟲草害變化情況，指導(dǎo)農(nóng)民按照“早管適促、增溫保墑、促根保長”技術(shù)路線，特別是要及時出臺有針對性的切實可行的技術(shù)建議，為指導(dǎo)農(nóng)戶早春管理奠定基礎(chǔ)。

　　——要全面落實糧食安全黨政同責(zé)。2021年，中央實行糧食安全黨政同責(zé)。地方各級黨委政府認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，積極探索建立各級黨委政府糧食安全責(zé)任制，堅決扛起保障糧食安全的政治責(zé)任。隨著黨政同責(zé)的實施，地方黨委政府抓糧主動性不斷提高，督促作用更明顯。今年一號文件提出“全面落實糧食安全黨政同責(zé)”。要明確界定黨委和政府維護糧食安全方面的責(zé)任，黨委負責(zé)把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，政府在黨委領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)抓落實的具體責(zé)任，將糧食安全列入黨委、政府工作的重要議事日程。建立責(zé)任清單、任務(wù)清單、問題清單和整改清單“四位一體”的清單管理制度。明確黨委和政府相關(guān)成員的糧食安全責(zé)任任務(wù)。出臺頂層的指導(dǎo)性意見和操作層面的考核辦法，在保持糧食安全省長責(zé)任制考核體制機制穩(wěn)定的前提下，將黨委責(zé)任事項納入考核，做到“問責(zé)有度、獎勵有方”，推動黨政同責(zé)有效落地，確保面積、產(chǎn)量不能掉下來，供給、市場不能出問題。