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　　《中華人民共和國農村集體經濟組織法》2024年6月28日經第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過，2025年5月1日起施行。農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。這部法律的制定和有效實施，有利于維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，規范農村集體經濟組織及其運行管理，促進新型農村集體經濟高質量發展，鞏固完善農村基本經營制度和社會主義基本經濟制度，推進鄉村全面振興、加快建設農業強國，促進共同富裕。

　　2013年，制定農村集體經濟組織法被列入了第十二屆全國人大常委會立法規劃中的調研項目，第十三屆全國人大常委會期間完成草案起草并兩次審議，第十四屆全國人大常委會第十次會議審議通過，來之不易。就法律的基本要義及法律實施的幾個問題，談點認識。

　　農村集體經濟組織法明確了什么

　　農村集體經濟組織法共八章、六十七條。該法明確了農村集體經濟組織的法律地位、組織原則、職能職責、監管部門，銜接民法典，細化了農村集體經濟組織特別法人制度;明確了農村集體經濟組織成員身份確認、退出、喪失的規則及程序，以及集體經濟組織成員的權利義務;明確了農村集體經濟組織機構、登記、合并、分立等事項;明確了農村集體經濟組織治理結構，包括成員大會、成員代表大會、理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序;明確了農村集體經濟組織財產權制度、財產經營管理及收益分配制度;明確了扶持措施;明確了爭議解決機制和法律責任。

　　農村集體經濟組織定義、調整范圍及應當堅持的原則

　　農村集體經濟是我國社會主義基本經濟制度在農村的基礎和制度根基，國家為這種制度提供了政治保障。我國憲法規定，“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”。2016年《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式”，“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社”。農村集體經濟組織法規定，“農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織”。從我國憲法、法律和政策文件的歷史沿革看，凡涉及所有制性質，使用集體所有制經濟或集體經濟概念;涉及集體經濟組織形式，過去使用社區性合作經濟組織概念，現在使用經濟合作社或股份經濟合作社概念。自20世紀50年代建立高級農業合作社以來，我國農村集體經濟及其組織形態一直延續，歷經多次改革，內涵及組織形式不斷調整完善。盡管學界對集體經濟與合作經濟仍存在一些認識上的分歧，但我國法律及政策性文件的表述和指向是清晰的，即合作經濟是集體經濟的一種實現形式。

　　農村集體經濟組織定義。集體經濟是一種產權形態。農村集體經濟組織法規定，“集體財產依法由農村集體經濟組織成員集體所有，由農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，不得分割到成員個人”，“農村集體經濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動”，“農村集體經濟組織成員自愿退出的，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償或者在一定期限內保留其已經享有的財產權益，但是不得要求分割集體財產”。我國農村集體經濟的這種產權形態，與傳統民法上的“總有”“共同共有”“按份共有”的產權形態是有區別的。

　　農村集體經濟組織法調整范圍。包括傳統鄉村地區的鄉鎮級、村級、組級農村集體經濟組織外，還包括實行“村改居”后保留的集體經濟組織，不包括供銷合作社、信用合作社、農民專業合作社。20世紀90年代以來，隨著城鎮化加速，城市建成區不斷擴大，一些農村集體經濟組織所在的村委會改為居委會。“村改居”后農村集體經濟組織依然存在，但與傳統鄉村地區集體經濟組織有不同的特點，存在著地位不明確、體制不順暢、法人地位不落實、治理結構不完善等問題。農村集體經濟組織法(草案)一審、二審時，這個問題備受關注，三審時采納各方面意見，將“村改居”地區的農村集體經濟組織納入了法律調整范圍。

　　農村集體經濟組織應當堅持的原則。即：堅持中國共產黨的領導，在鄉鎮黨委、街道黨工委和村黨組織的領導下依法履職;堅持社會主義集體所有制，維護集體及其成員的合法權益;堅持民主管理，農村集體經濟組織成員依照法律法規和農村集體經濟組織章程平等享有權利、承擔義務;堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，促進農村共同富裕。

　　農村集體經濟組織的特別法人特征

　　農村集體經濟組織是鄉村經濟治理主體，是區別于公司、企業等經濟組織的一種獨立的經濟組織類型，在法人設立、產權構成、成員身份、治理結構、分配方式等方面有其特殊性。

　　一是組織功能多重性。政治功能：農村集體經濟組織是實現農村集體所有制經濟的組織形式，是地域性集體財產的組織載體。經濟功能：農村集體經濟組織的基本功能是從事經濟活動，實現經濟目標，進而實現社會主義集體所有制經濟與市場經濟相融合。這是農村集體經濟組織特別法人所依托的經濟基礎。社會功能：承擔或支持社區的公共服務(絕大多數地方“村社不分”，“集體成員”與“村民”重合)。

　　二是集體土地專屬性。農村集體土地資源除國家征收征用等法定情形外，所有權不被轉移，不可分割。農村集體經濟組織是法人財產權行使主體，法人財產中可作為責任財產的僅限于經營性資產和土地使用權，土地所有權不能用于債務清償及融資擔保。其它經營性責任財產以出資額為限，不連帶集體經濟組織其它財產及成員個人財產。農村集體經濟組織法規定，在土地上設立的用益物權和經營性資產符合農村集體經濟組織對外承擔民事責任要求的，以上述財產獨立承擔民事責任。

　　三是治理結構民主性。由于農村集體經濟是集體成員的勞動合作為主的經濟形態，有其治理上的特點：在鄉鎮黨委、街道黨工委和村黨組織的領導下，依法依規民主管理，重大事項決策實行成員大會或成員代表大會多數票決;多種分配方式并存，按勞分配為主、兼顧公平與效率，維護集體及其成員的合法權益，促進集體成員共同富裕;成員身份依法民主確定。

　　四是享受國家扶持政策。國家通過財政、稅收、金融、土地、人才以及產業政策等扶持措施，促進農村集體經濟組織發展，壯大新型農村集體經濟。鼓勵和支持機關、企事業單位、社會團體等組織和個人為農村集體經濟組織提供幫助和服務。

　　五是不適用有關破產法律的規定。企業破產法制度設計中，狹義破產指破產清算，廣義破產還包括破產重整和破產和解。當農村集體經濟組織不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯喪失清償能力時，不適用破產清算。

　　農村集體經濟組織的經營范圍

　　我國憲法規定，“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權”。農村集體經濟組織法規定，農村集體經濟組織依照本法登記，取得特別法人資格，依法從事與其履行職能相適應的民事活動。作為民事主體，農村集體經濟組織可以從事包括資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等經營性活動，亦可從事合同簽訂、產品買賣、財產轉讓、投資等活動。對經營性資產大、有一定實力的農村集體經濟組織，支持其通過一二三產業融合等多種方式，因地制宜拓展產業發展路徑。農村集體經濟組織依法出資設立或者參與設立公司、農民專業合作社等市場主體，依照相關法律規范調整，以其出資為限對其設立或者參與設立的市場主體的債務承擔責任。

　　實踐中，農村集體經濟組織發展壯大的成功案例不勝枚舉。浙江省東陽市花園村戶籍人口1.5萬人，常住人口6.5萬人，擁有企業及個體工商戶3035家，通過發展現代農業、生物醫藥、新能源與新材料、紅木家具與木制品、新建材與建筑、文化旅游等，2023年全村營業收入725億元，村集體經營性收入1.9億元，集體經濟組織成員人均收入17.6萬元。

　　陜西省禮泉縣袁家村戶籍人口286人，常住人口4000多人，經營主體400多家。2007年以后，村股份經濟合作社圍繞關中民俗主題，以農民為主體、村莊為平臺、市場為導向，打造“關中印象體驗地”，把“鄉村生活”營造成一個大型露天沉浸式銷售場景和鄉村旅游場景，集中銷售關中文化、關中美食、關中民俗，催生了露天消費經濟、后備箱經濟、包裹經濟和旅游經濟，成為國內聞名的旅游打卡地。2023年接待游客800多萬人次，總收入12億元，集體經濟組織成員年人均收入15萬元，其中財產性收入占40%。該村的經濟治理結構是，村黨支部領導，村集體和運營公司管理，村民和經營商戶運營，走出一條“黨建引領，集體聚力，股份合作，共同富裕”的農村集體經濟市場化發展道路。

　　總結各地發展集體經濟的成功經驗，尊重基層創造，保護集體經濟組織合法權益，支持和幫助集體經濟壯大，是實施農村集體經濟組織法要堅持的價值取向。

　　集體經濟組織成員身份確認

　　成員權利來源于成員身份，有身份才有權利，身份鎖定權利。實踐中引起集體經濟組織成員身份變化的情形非常復雜，除出生人口是原始取得，結婚遷入遷出、政策性移民、收養是依法取得，還有在讀大學生、現役軍人、聘任制公務員、勞動合同工、離異女、入贅男、進城居住保留身份等多種動態變化的情形。農村集體經濟組織法的確認原則具有較大包容性，戶籍關系、土地承包關系、權利義務關系、不同時期的國家政策等都作為了考量因素，能夠覆蓋住絕大多數情形。

　　法律規定的成員身份條件：戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員;對因成員生育而增加的人員，農村集體經濟組織應當確認為農村集體經濟組織成員;對因成員結婚、收養或者因政策性移民而增加的人員，農村集體經濟組織一般應當確認為農村集體經濟組織成員;農村集體經濟組織通過成員大會，依據上述規定確認農村集體經濟組織成員。農村集體經濟組織應當制作或者變更成員名冊。成員名冊應當報鄉鎮人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農業農村主管部門備案。省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合本行政區域實際情況，對農村集體經濟組織的成員確認作出具體規定。草案三次審議稿刪除了草案二審稿“其他集體經濟組織成員因生產生活需要或其他原因加入”的規定，主要是防止實踐中被濫用。

　　法律規定的成員退出條件：農村集體經濟組織成員提出書面申請并經農村集體經濟組織同意的，可以自愿退出農村集體經濟組織。農村集體經濟組織成員自愿退出的，可以與農村集體經濟組織協商獲得適當補償或者在一定期限內保留其已經享有的財產權益，但是不得要求分割集體財產。喪失農村集體經濟組織成員身份的主要情形有：死亡;喪失中華人民共和國國籍;已經取得其他農村集體經濟組織成員身份;已經成為公務員，但是聘任制公務員除外;法律法規和農村集體經濟組織章程規定的其他情形。因已經取得其他農村集體經濟組織成員身份和已經成為公務員而喪失農村集體經濟組織成員身份的，依照法律法規、國家有關規定和農村集體經濟組織章程，經與農村集體經濟組織協商，可以在一定期限內保留其已經享有的相關權益。農村集體經濟組織成員不因就學、服役、務工、經商、離婚、喪偶、服刑等原因而喪失農村集體經濟組織成員身份。農村集體經濟組織成員結婚，未取得其他農村集體經濟組織成員身份的，原農村集體經濟組織不得取消其成員身份。

　　關于成員身份是否封閉問題，立法調研時有幾種觀點：第一種認為，農村集體經濟組織成員身份具有單向相對封閉性，成員可以退出，非法定不可進入。因為農村集體經濟組織以成員共同擁有的資源性資產為紐帶，成員身份開放，集體資源性資產將被稀釋，會損害原成員權益。第二種認為，封閉性的成員身份不利于引進社會資本、人才、技術、管理經驗，影響城鄉資源平等交換、雙向流動。隨著戶籍制度改革，農村集體經濟組織成員身份的封閉性已出現變化，在9億多農村集體經濟組織成員中，有1億多是城鎮常住人口，包括已轉為城鎮戶籍的居民，也包括仍為農村戶籍的居民，戶籍與成員身份已發生事實上的分離。從搞活農村集體經濟出發，可以在尊重集體經濟組織成員意愿基礎上，有限開放成員身份邊界。第三種認為，要用發展眼光處理農村集體經濟組織的封閉與開放問題，不簡單局限于封閉或開放兩種選擇，可以在尊重基層創新基礎上進行多元化路徑探索。

　　集體經營性財產收益權份額量化

　　農村集體經濟組織法規定，“農村集體經濟組織可以將集體所有的經營性財產的收益權以份額形式量化到本農村集體經濟組織成員，作為其參與集體收益分配的基本依據”，“農村集體經濟組織當年收益應當按照農村集體經濟組織章程規定提取公積公益金，用于彌補虧損、擴大生產經營等，剩余的可分配收益按照量化給農村集體經濟組織成員的集體經營性財產收益權份額進行分配”。

　　《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，“針對一些地方集體經營性資產歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題，著力推進經營性資產確權到戶和股份合作制改革”，“把握正確改革方向。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位，完善農民對集體資產股份權能”，“保障農民集體資產股份權利。組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點”。

　　集體經營性財產收益權份額量化與集體經濟組織產權制度改革是同質性問題，涉及農村集體經濟組織的法人財產權問題。法人財產權是法人對自身財產擁有所有權的法律制度，是指法律賦予法人對自己的法定財產所應享有并行使的一切法定權利，包括占有權、使用權、處置權以及財產收益的分配權等。法人財產包括法人成員為法人成立而提供的獨立于出資人的財產，法人開展經營性活動產生的收益等。正因為法人擁有這些權利，才能在經濟活動中有足夠的能力享有一切有關的民事權利，承擔一切有關的民事責任，并盡一切有關的民事義務。

　　實踐中的農村集體產權制度改革，經營性財產被量化為成員股份，一些村集體設置了集體股，上述財產構成村股份經濟合作社的法人財產。股權結構及權能如何規范，以及股權有償退出及抵押、擔保、繼承等權能如何完善，是法律實施中需要跟蹤和探索的問題。

　　農村集體經濟組織是具有獨立財產和獨立經營自主權的經濟組織，從事經營性活動是基本屬性。應對其發展新型集體經濟給予金融、稅收、用地等大力支持，使其更好地融入市場經濟，這是城鄉融合發展和促進共同富裕的需要。

　　新中國成立后對生產資料私有制的社會主義改造，奠定了農村集體經濟的所有制基礎;家庭承包經營探索出農村集體經濟的有效實現形式，快速釋放了農村生產力;把農村集體經濟組織法實施好，扶持新型農村集體經濟發展，使其深度融入市場經濟，實現城鄉要素平等交換、雙向流動，煥發生機活力，為推進鄉村全面振興和國民經濟高質量發展作出貢獻，是新的歷史使命!

　　（作者系第十三屆全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員，農業農村部鄉村振興專家咨詢委員會委員）