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編者按：鄉村振興是黨的十九大提出的重大戰略，是新時代做好“三農”工作的總抓手。實現產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推動農業全面升級和農村經濟社會全面發展，需要強化鄉村振興的法治保障，構建城鄉融合發展的體制機制，完善相關的政策體系。如何使法治保障、體制機制與政策體系為鄉村振興注入強大動力，《農村工作通訊》從本期起分8期獨家刊發全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉署名文章，敬請關注。
鄉村產業是立足縣域，以農業農村資源為依托，以農民就業為主體，包括種養業、農產品流通業、農產品加工業及鄉村休閑旅游業等在內的復合型產業。鄉村產業振興是鄉村振興的基礎。鄉村產業振興的目標是，深化農業供給側結構性改革，全面提高農業綜合生產率和全要素生產率，確保以糧食安全為核心的主要農產品有效供給;轉變增長方式，從單純數量增長向數量質量安全并重轉變;推進農村一二三產業深度融合發展，形成穩定的農民收入增長機制。鄉村產業振興的保障是構建現代農業產業體系、現代農業生產體系和現代農業經營體系。
構建現代農業產業體系
現代農業是用現代工業、農業、信息科學、管理技術和人工智能技術裝備起來的、有效擺脫傳統農業特質的集約化農業;是生產區域化、專業化、標準化、品牌化，綜合生產率、勞動生產率和資源轉化效率高，農產品質量安全可靠的優質高產高效農業;是一二三產業深度融合發展，農民收入穩定增長的多功能農業;是人與自然和諧相處、生態良好、競爭力強的可持續農業。國內外對現代農業沒有統一公認的定義，量化指標也是與時俱進的。我國農業正處于傳統農業向現代農業轉型過程之中，發展程度呈橄欖型分布：部分地區、部分行業呈現現代農業雛形，在全國比重較小;大部分地區現代農業元素與傳統農業元素并存，前者替代后者的速度隨著科技進步在加快;部分地區仍處于以傳統農業為主導的階段，主要分布在貧困、邊遠和交通不便地區。
構建現代農業產業體系，就是運用現代科學技術和現代管理手段改造傳統農業，合理配置農業資源和生產要素，優化農業農村生產力布局，培育優勢產業、主導產業、特色產業和價值鏈長的產業，以核心企業為主導，形成上下游關聯、優勢互補、風險共擔、利益共享的產業系統或產業集群。把涉農二三產業盡可能留在農村，把就業崗位盡可能留給農民，把增值收益盡可能分給農民，是現代農業產業體系的本質特征。現代農業產業體系是供給側問題，要重點圍繞三個方面構建：
(一)圍繞保障國家糧食安全和主要農產品有效供給進行構建
到2022年，按照14億多人口、人均消費主要農產品維持“十三五”時期的平均水平計算，我國糧食綜合生產能力要達到6.5億噸以上，棉花600萬噸以上，食用植物油7000萬噸以上，食糖1500萬噸以上，肉類9000萬噸以上，水產品7000萬噸以上，奶制品4000萬噸以上，水果2.8億噸以上，禽蛋3100萬噸以上。實現上述目標不是輕而易舉的。2007年以來，我國農產品供給缺口逐漸擴大，水產品、蔬菜為凈出口外，其他均為凈進口，農業貿易逆差擴大。我國人均耕地和農業資源緊缺，要通過優化生產力布局，努力提升主要農產品產出水平，保障主要農產品有效供給，核心是保障國家糧食安全。通過制定國家糧食安全保障法，對糧食生產、質量安全、流通加工、宏觀調控、支持保護以及消費、節約、儲備、價格等方面做出規范，從制度上保障國家糧食安全。
立法思路：一是明確國家糧食安全保障戰略。將“谷物基本自給，口糧絕對安全”的方針轉化為法律規范，明確“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，始終掌握糧食安全主動權。1996年，為了回應國際上“誰來養活中國”的論調，中國政府發表了《中國的糧食問題》白皮書，確定了糧食(含大豆)自給率要達到95%的警戒線，向全世界宣布“中國人民有能力依靠自己的力量養活自己”。《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020)》，也是按照這個自給率規劃糧食生產和需求的。二十多年來的實踐證明，這個糧食自給率符合我國實際，發揮了重要的導向作用。要繼續堅持國家糧食安全戰略和政策取向。在此基礎上，利用國際優質農產品進口調劑國內余缺，緩解資源壓力。
二是規范糧食生產支持政策。著眼于農業供給側結構性改革，建立適合國情的糧食生產支持政策。完善產糧大縣獎勵、糧食風險補償基金等扶持政策，加大中央財政對糧食主產區均衡性轉移支付力度，建立產銷省區間的利益調節機制。對主產區發展糧食產業化和糧食加工給予政策扶持，支持發展“糧頭食尾”“農頭工尾”精深加工，調動糧食主產區和生產者積極性。加大對種糧大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型農業生產經營主體的定向補貼力度，及時取消“非糧化”耕地種植補貼。加大對農業基礎設施建設、農業科研教育、農業技術推廣、農業生態環境保護、農村金融服務、政策性農業保險及涉農擔保等方面的補貼，擴大“綠箱”政策的實施范圍和力度。
三是藏糧于地、藏糧于技、藏糧于庫有機協調。嚴格保護耕地，嚴控基本農田紅線，遏制占多補少、占優補劣、占水田補旱地等違法違規行為，確保15.46億畝永久性基本農田。實施耕地質量保護提升行動，加大農田水利設施建設力度，將提升耕地質量等級、增加農田有效灌溉面積納入國民經濟和社會發展計劃，作為約束性指標強化監督考核，確保10億畝高標準農田不減少。創新糧食優良品種培育和生產技術，推進糧食高產、優質、高效、生態、安全，藏糧于技。深化糧食儲備制度改革，建立國家糧食安全儲備、企業經營性周轉儲備、農戶自儲多層次等多元化多層次的糧食儲備體系。優化國家糧食儲備結構，壓縮經營性周轉儲備，推動優質優價優儲。明確產區儲備與銷區儲備的功能定位，減輕產區糧食儲備負擔。只有做到藏糧于地、藏糧于技、藏糧于庫有機協調，才能釋放糧食庫存壓力，有效防止生產大起大落和周期性波動。
四是建立糧食安全保障責任制。包括分清中央和地方的責任，不能把糧食安全的保障責任全壓在中央;分清產區和銷區的責任，不能把糧食的供給責任全壓在銷區，銷區不能無限度依賴產區，也要千方百計增加糧食產出能力。
五是完善糧食安全保障宏觀調控制度。制定統一的糧食產、供、銷、儲、進出口調控政策，防止部門間各自為政;完善糧食收購、加工許可、流通監管、市場預警、信息發布和應急保障管理制度;完善糧食價格形成機制，構建價格形成與生產成本、農民收入增長掛鉤機制;完善糧食國內生產與國際貿易有機協調機制，防止逆向操作。
(二)圍繞建立穩定的農民收入增長機制進行構建
改革開放以來，我國農民收入穩定增長，人均純收入從1978年的133.6元增加到2018年的14617元，城鄉居民收入差距由2007年最高的3.33∶1縮小至2.69∶1，但收入絕對值差距由1978年的209.8元擴大為2018年的24634元。進入21世紀以來，由于勞動力、土地、投入品成本快速上漲，受生產成本“地板”和農產品價格“天花板”雙向擠壓，主要農產品國內外市場價格倒掛，農民家庭經營收入增長乏力。2018年農村居民人均收入增長8.8%，扣除價格因素實際增長6.6%，增速比上年回落0.7個百分點，農民人均經營凈收入占比由41.7%下降到36.7%。據實地調查，不少村級集體沒有經濟收入，深度貧困地區多處于偏遠山區，自然條件惡劣，交通不便，缺水少土，可利用資源不多，產業開發難度大，自我發展能力弱。鄉村產業共建共享的利益聯結機制不健全，與農民利益聯系較為緊密的農民專業合作社大多從事農產品生產或初級加工，農業產業化龍頭企業入股農民專業合作社為數不多。一些工商資本把與農民建立利益聯結機制變為建立自己的原料生產基地，與農民“切分蛋糕”而不是“做大蛋糕”，延長了產業鏈卻切斷了價值鏈，農民得不到或很少享受到增值收益。穩定增加農民收入，要抓住一二三產業深度融合發展這個重點，提升鄉村產業發展層次和質量。
一是推動鄉村產業交叉融合延伸產業鏈。在發展特色種養業的基礎上，面向市場培育具有地域特色的手工制造、休閑觀光、旅游康養、新型服務業等多元化特色產業。發揮鄉村農耕文化傳承功能，推動鄉村旅游提檔升級。著眼于城鄉融合發展，加快農業物聯網、農村互聯網建設，推進數字經濟向農業農村延伸。
二是培育產業融合主體重塑價值鏈。支持工商資本、農業產業化龍頭企業與農民專業合作社、家庭農場、農民深度合作發展優勢特色產業，建立利益共享、風險共擔的產業共同體。凡在縣域布局、有利于提升鄉村產業聚集度、利潤分配比例達到要求、與農民利益聯結緊密的，實行優惠政策并動態調整。強化農民專業合作社、家庭農場對農戶的帶動作用，支持農民專業合作社向農產品流通、加工、技術服務等領域拓展。到2022年，農產品加工產值與農業總產值比值要達到2.5∶1，其中大部分增值收益留給農村和農民。支持農民專業合作社、家庭農場優先承擔政府涉農項目。培育各類農業新型經營主體要突出農民主體地位，建立誰聯農帶農惠農能力強享受的扶持政策就多的政策導向，使鄉村產業真正成為農民受益致富的產業。
三是完善農產品流通體系打造供應鏈。將健全鄉村流通網絡和市場建設作為農產品流通體系建設的主攻方向。加大產地冷鏈物流基礎設施建設，推動產地生產與銷地銷售高效銜接。補齊農村電商基礎設施短板，打通農產品網絡銷售渠道，通過發展直供直銷、農超對接、線上銷售等多種流通模式，減少農產品流通環節。引導流通企業與農民、農業經營主體融合發展，讓農民更多分享流通環節的增值收益。
四是發展壯大農村集體經濟。深化農村集體經營性資產股份合作制改革，逐步建立完善農村資源性資產有償使用制度，處理好集體所有權與集體成員權的收益分配關系。支持集體經濟組織依法通過入股、聯營等方式進行集體經營性建設用地的開發經營，增加農民財產性收入。產權改革不是農村集體經濟發展的目的，終極目的是形成發展壯大集體經濟的體制機制環境。
五是支持貧困地區產業持續發展。鄉村振興戰略是脫貧攻堅的升級版，要處理好產業扶貧與鄉村產業振興的關系，實現脫貧攻堅政策與鄉村振興戰略政策的銜接。完善貧困地區可持續發展的“造血”機制，鞏固脫貧攻堅成果。
(三)圍繞提升農產品質量安全水平進行構建
我國農產品供給種類多，優質綠色產品少，環境污染、面源污染、工業轉移污染給農產品質量安全帶來嚴峻挑戰。構建現代農業產業體系，要把農產品質量安全目標擺到重要位置，在生產過程、產品準出和市場準入環節加強管理。
構建現代農業生產體系
現代農業生產體系即農業生產服務體系，包括農業的科技化、水利化、機械化、信息化和標準化。
(一)科技化
農業科技是農業的核心競爭力。我國農業科技進步貢獻率為58.3%;主要農作物耕種收綜合機械化水平為67%(2018年);主要農作物良種基本實現全覆蓋，雜交水稻、新型抗蟲棉良種培育國際領先。總體上，改革開放后我國農業科技不斷進步，漸進性創新成效明顯，與國際先進水平相比，有的領域“領跑”，部分領域“并跑”，多數領域“跟跑”。但是，我國農業科技與國際先進水平總體上相差10年以上，在動物育種、農林先進裝備制造技術等領域，與國際先進水平相差更多。
解決農業農村發展問題最終要靠科技，科技進步需要法制保障。完善農業科技法律制度，科技攻關、科技成果轉化、體制機制完善是三大重點，有六個問題應得到重視：一是實施農業科技攻關重大專項工程。以現代種業、現代食品、農機裝備、農業污染防治、重大應用技術、農村環境整治等為重點，用項目作紐帶，整合分散、重疊、弱小、封閉的科研資源，聚集優秀科技人才合力攻關。二是深化科研體制改革。堅持產學研相結合的方向，出臺扶持措施，鼓勵優秀科研人才面向生產需要搞科研，把科研從“論文導向”的桎梏中解放出來。進一步提升國家農業高新技術科技示范園區水平。三是扶持企業創新。大力支持企業領辦科技創新聯盟，堅持以應用帶科技，加強集成創新和協同創新。四是加快農業科技成果轉化。鼓勵高校、科研院所建立面向經濟建設主戰場的技術轉移機構，通過研發合作、技術轉讓、技術許可、作價投資等多種方式，實現科技成果轉化，實現科技成果的市場價值。五是完善知識產權保護和科研人才權益分享機制。六是把加強公益性農技推廣隊伍建設和扶持多元化經營服務主體有機結合，解決農業科技推廣“最后一公里”問題。
(二)水利化
我國氣候類型多樣，降雨空間分布嚴重不均，南方水多，北方水少，水土資源不匹配。北方地區國土面積占64%，耕地占60%，人口占46%，水資源占19%。我國旱澇災害嚴重多發，受夏季季風影響，北方地區降水集中在6-9月，降水量占全年的80%。南方地區降水多集中在5-8月，降水量占全年的60%。這種降水時間分布高度集中現象，比同緯度的歐洲地區要嚴重得多，直接引發江河的汛期洪水和非汛期的枯水，導致全國多數地區夏秋澇、冬春旱。特殊的地理氣候條件，使我國成為世界上水旱災害頻發、重發、連發的國家，給農業生產和人民財產帶來的損失不計其數。
為防止水患和干旱，新中國成立以來，全國共修建水庫9.8萬座，總庫容9323億立方米，其中以防洪為主的水庫庫容占42.4%，修建各類堤防41.4萬公里，保護人口約6億人，保護耕地約7億畝。在農田水利上，共修建以灌溉為主的水庫工程7萬座，總庫容1885億立方米;修建灌溉渠道83萬條，總長115萬公里;修建排水溝道42萬條，總長47萬公里;修建灌排結合渠道45萬條，總長52萬公里;建成大中型灌區7800多處，小型水利工程2200多萬處，農田有效灌溉面積10.2億畝。水利事業為國家糧食安全做出了重要貢獻。
我國農田水利建設歷史欠賬較多，投資需求大，發展不平衡、不充分問題比較突出：一是農田水利供給總量不足。受水資源及生態環境約束，我國發展大規模灌溉面積的難度較大，空間有限。現有農田水利工程老化失修嚴重，與現代農業對農田灌溉提出的供水適時適量、用水結構多元化等需求不相適應。二是農田水利供給質量不高。農田水利建設標準不高，改造步子緩慢，節水農業發展滯后，高效節水灌溉面積占有效灌溉面積比重偏低，為30%左右(2018年)。農田水利科技支撐服務能力難以滿足農田水利化、灌溉高效化、工程建設管理專業化社會化的需求。三是農田水利供給機制不活。農田水利事權不清晰，政府、農民、市場在投資管理運營方面權責不清，政府投資缺口大，群眾投勞投工進不來，社會資本“不愿進”，小型農田水利工程產權改革和水價改革進展緩慢，重建輕管。農村飲水安全質量有待提升。
“水利是農業的命脈”。通過制定農田水利法，規范農田水利建設管理。立法思路：一是構建大中小微結合、骨干和田間銜接、長期發揮效益的水利基礎設施網絡，提高供水節水防洪抗旱能力和農村飲水安全保障水平。二是以節水改造、灌排泵站改造、生態型灌區建設為重點，持續推進大中型灌區配套續建，全面提升現代化水平。三是推進中小河流治理、小型農田水利提質、病險水庫除險加固、水系連通、河塘清淤等工程建設，全面提升使用效益。四是深化農村水利工程產權制度和管理體制改革，解決運營效率不高、浪費嚴重問題。五是健全水利工程服務體系，促進工程長期良性運行。六是健全基層防汛預警體系建設，確保人民生命財產安全。
(三)農業機械化
我國農機總動力為11.2億千瓦，大中型拖拉機、插秧機、聯合收割機保有量分別為67萬臺、72萬臺和174萬臺。規模以上農機制造企業2400多家，實現業務收入4300多億元。農機合作社約6萬個，作業服務組織18.2萬個(2017年)。精密導航、人工智能、大數據等技術在農機化中已有應用。精準播種、保護性耕作、高效植保等增產增效型、資源節約型、環境友好型農機化新技術進一步發展。在大量農村勞動力進城務工的大背景下，農業機械化為農業農村發展作出了突出貢獻。
我國農業機械化發展中存在的問題：農機裝備制造處于世界中低端水平，高端機械嚴重依賴進口;農業機械結構不合理，小型機械多，操作機械少，農機配套率不高;農機、農藝、品種融合配套不夠，創新元素少;蔬果類、畜牧類、水產類、南方地區的機械化水平不高，適應約占國土面積三分之二的丘陵、山區的中小型農業機械研發、推廣滯后。
農業機械化是農業先進生產力的代表，是農業生產條件和生產方式現代化的重要標志，是推動現代農業技術應用于農業的重要載體和手段，也是提高農業生產效率、減少損失浪費、增加農民收入、提高農產品競爭力、改善農業生態環境的有效途徑。實施鄉村振興戰略，要把農業機械化擺在重要位置，適時修改農業機械化法。立法思路：一是在國家層面集中力量攻關，提升農機裝備轉型升級。二是推動農機化與信息化、農業科技化融合，重點在保護性耕作、秸稈還田、精準播種施肥施藥灌溉、農業廢棄物資源化利用等方面攻關突破，提升應用水平。三是繼續實施并逐步擴大農機購置補貼，針對薄弱環節適時進行結構性調整，引導農民提升農機使用水平。四是針對我國農業區位條件差異大的現實，實行不同的農機化區域政策。
(四)農業信息化
農業信息化是將現代信息技術應用于農業生產、流通、加工、管理、服務等的過程，是現代農業的高級階段。
我國農業信息化發展速度喜人。在農業技術與信息技術融合方面，物聯網、大數據、空間信息、移動互聯網等信息技術在精準農業、數據化管理等方面得到局部應用，如設施農業上的溫室環境自動監測與控制，水肥使用的智能管理，畜禽精準喂養，動物疫病防治自動監控，水產養殖中的水體監控、飼料自動投喂等集成應用，一批農業節本增效物聯網示范工程項目進入應用階段等。農業農村電子商務平臺發展迅速，農業投入品、農產品網上交易1.3萬億元(2018年)。但是，與國外發達國家相比，我國農業信息化落后于歐美國家，農業信息化與轉變農業增長方式、鄉村振興的要求比，總體水平不高。精準農業、智慧農業尚處于試驗示范階段，許多核心技術尚未攻克;農業技術和信息技術集成度低，總體效能差;農業農村電子商務在整個電子商務平臺占比低;農業農村互聯網基礎設施建設滯后，互聯網普及率和接入能力低;農業農村經營管理信息數量少，數據質量不高，采集、傳輸、存儲、共享落后，分析研判應用指導實踐滿足不了需要。
我國農業信息化，要從農村經濟發展不平衡、東中西差異大、經營主體多、行業多、門類多、農業技術與信息技術融合度低等特點出發，立足國情，突出重點，循序漸進，有所為有所不為。條件成熟時，制定農業信息化法，立法思路：一是扶持、規范農業技術與信息技術的融合應用。加快物聯網、大數據、空間信息、智能裝備等信息技術與種植業、畜牧業、水產業、農產品加工業的融合應用，重點放在農業集約化程度較高、經營規模較大的地區，重點扶持各類農場、農民專業合作社等經營主體，設施農業、經濟作物生產、畜牧水產養殖、農產品加工等領域。二是扶持規范農業農村電子商務，延長農業農村經濟產業鏈、供應鏈、價值鏈。把農產品及時銷售出去，把農民需要的農業投入品、生活消費品便捷地買回來。采取市場化電子商務和政府支持的信息服務相結合、相補充的路徑，搭建好電子商務平臺。針對農村居住分散的實際，電子商務網點一般可建在鄉鎮一級，有些可延伸到村一級，通過對村鎮小店進行數字化轉型、“熟人經濟+數字化”、發展鄉村信息員隊伍等，打通信息服務“最后一公里”。三是扶持規范農業農村經濟宏觀決策管理服務信息化。解決宏觀管理信息各自為政的問題，有效整合、共享行業數據資源、互聯網資源、空間地理資源、遙感影像數據等，使宏觀決策管理服務政出一門;重點解決基礎數據的采集、傳輸、處理、共享，解決數據殘缺、失真問題;在國家和省級層面，加強信息分析研判，提升支撐宏觀管理、引導市場、指導生產的能力，特別是要在供求信息、引導農業生產方面發揮導向作用，切實解決數據分析“馬后炮”問題;加強國內外信息特別是國外生產、貿易信息的統籌，發揮信息預警防控作用。四是扶持規范農業信息化的創新。從學科設置、研究試驗、領軍人物培養、激勵創新團隊等方面系統規劃，提升農業信息化關鍵核心技術的原始創新、集成創新和引進吸收消化再創新能力。五是扶持和加強農業信息化基礎設施建設。加大投入，把有限的資金用在最需要的領域，組織實施一批重點工程。重視運用市場的力量，形成政府引導、跨界融合、共建共享、眾籌共贏的格局。
(五)農業標準化
農業標準化是對農業生產、流通、加工、質量安全、管理等活動中需要統一、協調的對象，制定并實施統一的技術規范、技術規程的活動。農業標準化是現代農業和食品安全的基石，是提升農產品質量安全水平，提升農業技術集成應用水平，提升農業比較效益，提升農產品國際競爭力，增加農民收入的基礎性工程。發展現代農業，必須提高農業標準化水平。
我國以2001年在全國實施“無公害食品行動計劃”為標志，共制修訂農業國家標準和行業標準13120項，其中農業國家標準6978項，行業標準6142項。國家標準中有4140項農藥殘留限量標準，2191項獸藥殘留限量標準，326項飼料安全及檢驗方法標準，166項轉基因安全標準，757項檢測方法標準(2017年)。
農業標準制修訂，需要在三個方面完善：一是通用標準與產品標準分開制定。制定同類農產品安全標準，可采用一個通用標準或在技術法規中統一制定(如農藥、獸藥殘留限量標準)，增強標準內容的系統性、覆蓋的全面性和可操作性。對特定農產品，通過制定產品標準與通用標準對接。二是將質量標準與安全標準分開制定。三是在制定與國際標準不協調一致的農產品安全標準時，要以科學的風險評估為依據。如對農藥、獸藥殘留限量標準的制定，必須由風險評估機構進行科學試驗和危險分析，進行毒理學試驗，對每日最大攝入量進行暴露評估，絕不能簡單采取“拿來主義”，在別人的標準基礎上修修補補了事。食品安全法規定，“食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準和對食品安全實施監管的科學依據”。要加大農業標準實施力度，在標準應用上發力，并通過產品準入倒逼標準應用。
構建現代農業經營體系
堅持家庭承包經營在農業中的基礎性地位，順應從“兩權分離”到“三權分置”的經營方式變革，構建家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營及其他社會化經營等共同發展的現代農業經營體系。鼓勵各類有條件的經營主體領辦農民專業合作社，提高農民的組織化程度，發展多種形式的適度規模經營。鼓勵各類工商企業參與農業項目，加強資質審核，建立風險保障金制度。
家庭承包、土地流轉、多元主體、規模經營、科技創新，是中國特色現代農業經營體系的五大基石。2018年修改的農村土地承包法，厘清了涉及農村基本經營制度的重大問題，是構建現代農業經營體系的基礎。
（作者系全國人大常委會委員、全國人大農業與農村委員會副主任委員）
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