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準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)法律精神 認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定

——關(guān)于糧食安全保障法耕地種植用途管控規(guī)定的認(rèn)識(shí)和思考

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司立法協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)、一級(jí)調(diào)研員 馮慧

　　糧食安全保障法第十三條、第六十六條分別對(duì)耕地種植用途管控及其日常監(jiān)督管理、違反耕地種植用途管控的法律責(zé)任作出規(guī)定，將實(shí)踐中探索開展的耕地種植用途管控有關(guān)工作要求上升為法律規(guī)定。準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)、認(rèn)真落實(shí)上述規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重把握以下三個(gè)方面。

　　為什么要在糧食安全保障法中規(guī)定耕地種植用途管控？

　　習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。黨的十八大以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，區(qū)域布局趨于合理，糧食生產(chǎn)連年豐收，有力保障了國(guó)家糧食安全，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局提供了堅(jiān)實(shí)支撐。與此同時(shí)，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簡(jiǎn)單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發(fā)展，將嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。為此，2020年印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，要求各地區(qū)各部門采取有力舉措防止耕地“非糧化”，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，明確耕地利用優(yōu)先序。2022年中央一號(hào)文件提出，分類明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。2023年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求，探索建立耕地種植用途管控機(jī)制，明確利用優(yōu)先序，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有序開展試點(diǎn)。為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央決策部署，糧食安全保障法將有關(guān)要求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，從而為地方人民政府及有關(guān)部門加強(qiáng)耕地種植用途管控、落實(shí)耕地利用優(yōu)先序提供了法律依據(jù)。

　　如何加強(qiáng)耕地種植用途管控？

　　按照糧食安全保障法第十三條的規(guī)定，明確耕地種植用途管控工作的責(zé)任主體是縣級(jí)以上地方人民政府。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品保供目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)耕地種植用途管控，落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。同時(shí)，考慮到上述工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜，需要穩(wěn)慎推進(jìn)，糧食安全保障法規(guī)定“具體辦法由國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定”。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正按照2023年中央一號(hào)文件部署要求和糧食安全保障法規(guī)定，積極研究推進(jìn)有關(guān)工作。

　　在耕地種植用途管控日常監(jiān)督方面，根據(jù)糧食安全保障法的規(guī)定，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都是日常監(jiān)督主體。考慮到我國(guó)耕地面廣而分散，開展耕地種植用途管控日常監(jiān)督存在監(jiān)測(cè)力量不足、手段不夠等問題，難以快速發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，而村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有更貼近農(nóng)民群眾、更接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、更容易獲得信息的優(yōu)勢(shì)，因此，糧食安全保障法還規(guī)定了村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織輔助監(jiān)督和報(bào)告義務(wù)，要求其發(fā)現(xiàn)違反耕地種植用途管控要求行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門報(bào)告。

　　對(duì)違反耕地種植用途管控的行為如何處理？

　　根據(jù)糧食安全保障法第六十六條的規(guī)定，對(duì)于種植不符合耕地種植用途管控要求作物的行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持批評(píng)教育為主、行政處罰為輔的原則，力求政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。具體適用時(shí)應(yīng)當(dāng)注意：一是對(duì)于違法行為，首先要通過宣講、解讀耕地保護(hù)和糧食安全有關(guān)法律法規(guī)政策，教育和引導(dǎo)相對(duì)人自覺改正違法行為，而不能直接采取停發(fā)補(bǔ)貼、罰款等措施。二是對(duì)于批評(píng)教育后仍不改正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織或者農(nóng)戶，可以綜合考慮違法情節(jié)、整改態(tài)度等因素，決定不予發(fā)放糧食生產(chǎn)相關(guān)補(bǔ)貼，這里的不予發(fā)放補(bǔ)貼是經(jīng)濟(jì)手段，并非行政處罰，且不予發(fā)放的僅限糧食生產(chǎn)相關(guān)補(bǔ)貼，不得剝奪和限制相對(duì)人其他方面的正當(dāng)權(quán)益。三是對(duì)于批評(píng)教育后仍不改正的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織，可以在相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章的幅度范圍內(nèi)處以罰款。