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用法治力量保障好國家的糧食安全

全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任 莊曉泳

　　自2024年6月1日起，新制定的糧食安全保障法將開始正式施行。作為我國糧食領域第一部基礎性、統領性法律，糧食安全保障法堅持總體國家安全觀，深入實施國家糧食安全戰略，對耕地保護、糧食生產到收儲運加銷及節約減損各環節作了系統規定，推動建立科學完善的糧食安全保障制度體系，為全方位夯實國家糧食安全根基提供了有力法治保障。

　　制定糧食安全保障法的必要性和工作情況

　　糧食安全是“國之大者”。保障國家糧食安全，解決好十幾億人口的吃飯問題，是實現我國經濟發展、社會穩定和國家安全的重要基礎，是我們黨治國理政的頭等大事。以習近平同志為核心的黨中央高度重視國家糧食安全，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，出臺了一系列保障國家糧食安全的政策措施，為保障我國糧食產量連年豐收，端牢中國人自己的飯碗打下了堅實基礎。多年來，經過艱苦努力和不懈奮斗，我們實現了從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的轉變，2023年全國糧食總產量13908.2億斤，連續9年穩定在1.3萬億斤以上，全國糧食產量再創新高。總體上看，我國糧食安全形勢較好，糧食連年豐收，庫存充足，市場供應充裕。但同時也要看到，隨著經濟社會的發展、人口增加和人民生活水平提高，我國糧食供求緊平衡的格局長期不會改變，保障國家糧食安全還面臨著諸多現實問題和挑戰。我國耕地資源有限、淡水資源嚴重不足，糧食生產的剛性約束日益增強，糧食穩產增產難度加大;農民種糧比較收益較低，地方抓糧、農民種糧的積極性有待提升;國內改革進入深水區，糧食總量充裕但結構性矛盾比較突出，還存在糧食儲備體制機制有待健全、流通體系有待完善、加工能力有待提升、應急保障有待加強、節約減損有待規范等許多新情況新挑戰;此外，國際形勢日益復雜多變，對我國的糧食安全也構成了不可忽視的影響。

　　為端牢端穩“中國飯碗”，黨中央出臺了一系列糧食安全有關政策，積極推進糧食生產、儲備、流通、加工等方面的改革和發展，推動形成了一大批改革成果，積累了行之有效的經驗做法，有必要通過立法予以規范、支持、保障。在立法層面，現行農業法、鄉村振興促進法、土地管理法、黑土地保護法、種子法、農業機械化促進法、農業技術推廣法，基本農田保護條例、糧食流通管理條例、中央儲備糧管理條例等法律法規為保障國家糧食安全作了一些規定，但整體上還不夠系統完善，規定的內容相對分散。為貫徹落實黨中央決策部署，保障好國家糧食安全，需要在立法層面予以系統地歸納、梳理、總結、規范，把利國惠民的糧食安全保護政策和制度措施以法律的形式固定下來，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的作用。近年來，部分全國人大代表不斷提出有關制定糧食法、糧食安全保障法的立法議案和建議，一些地方也已經出臺了相關地方法規，積累了一些立法經驗，出臺一部基礎性、統領性的糧食安全保障法，十分必要。

　　全國人大常委會高度重視糧食安全立法工作。十三屆、十四屆全國人大常委會在十一屆全國人大常委會將糧食法列入立法規劃的基礎上，從實施國家糧食安全戰略出發，將糧食法調整為糧食安全保障法，列為一類項目。2023年6月，十四屆全國人大常委會第三次會議初次審議了糧食安全保障法草案;10月，再次進行了審議。在法律草案審議期間，全國人大憲法和法律委員會、法制工作委員會踐行全過程人民民主，廣泛征求各方面意見，包括全國人大代表、有關政府部門、專家學者、糧食生產加工企業、糧食儲備企業、家庭農場、農民專業合作社、基層種糧農民等;到北京、黑龍江、吉林、遼寧、湖南、廣東、河北、陜西、甘肅、青海等多地調研，召開座談會，深入田間地頭，聽取基層一線特別是種糧農民的意見，全面了解掌握人民群眾的期待和要求，著力解決各方面反映強烈的突出問題;同司法部、國家發展改革委、國家糧食和物資儲備局、財政部、農業農村部、自然資源部等有關部門多次召開會議，討論修改完善草案。2023年12月29日，十四屆全國人大常委會第七次會議高票通過了糧食安全保障法。

　　制定糧食安全保障法的重要意義和主要亮點

　　糧食安全保障法堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神，深入貫徹落實習近平總書記關于糧食安全的重要指示精神和黨中央決策部署，堅持總體國家安全觀，深入實施國家糧食安全戰略，立足我國國情、糧情，把經實踐檢驗成熟的政策措施和制度成果轉化為法律規范，著力構建系統完善的糧食安全保障制度體系，為保障國家糧食安全提供堅實的法治保障。

　　一是深入貫徹落實黨中央決策部署，把行之有效的糧食安全政策措施轉化為法律制度。習近平總書記指出，必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實。黨的十八大以來，黨中央作出一系列保障國家糧食安全的決策部署，提出了明確的國家糧食安全戰略，并要求堅持藏糧于地、藏糧于技，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。黨的二十大報告和多個中央文件都對保障國家糧食安全作出部署，特別是2018年、2019年、2023年中央一號文件對推進糧食安全保障立法提出了明確要求。制定好糧食安全保障法，就是以法律的形式將習近平總書記關于保障糧食安全的重要指示要求和黨中央有關重大決策部署制度化、法定化，將其轉化為國家意志和全社會的行為準則，為各方面做好糧食安全工作提供有力法治保障。

　　二是立足國家安全定位，堅持國家安全觀，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。“洪范八政，食為政首。”糧食事關國計民生，糧食安全對維護經濟社會穩定發展至關重要，是國家安全的重要內容。習近平總書記指出，只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權。黨的二十大報告明確提出“完善國家安全法治體系”“加強重點領域能力建設，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”。國家安全法第二十二條專門規定：“國家健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產能力，完善糧食儲備制度、流通體系和市場調控機制，健全糧食安全預警制度，保障糧食供給和質量安全。”糧食安全保障法屬于國家安全范疇的法律，是國家安全法的配套法律，必須用總體國家安全觀和國家糧食安全戰略的要求來定位立法工作，在制度安排上打穩基礎、化解隱患，提高防范和抵御糧食安全風險能力。

　　三是調動農民種糧積極性，尊重農民主體地位，切實維護種糧農民長遠利益。保障14億多人的糧食安全，必須回答好誰來種地的問題。習近平總書記指出，黨中央出臺了一系列支持糧食生產的政策舉措，就是要讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中，就是要讓種糧農民有錢掙、得實惠，日子越過越好。糧食安全保障法明確國家建立健全糧食安全保障投入機制和糧食生產者收益保障機制，要求采取財政、金融等支持政策加強糧食安全保障，調動糧食生產者和地方人民政府保護耕地、種糧、做好糧食安全保障工作的積極性，促進農業增效、糧食生產者增收，推動實現農民增收和糧食增產同步發展，給農民吃上“定心丸”，讓農民種糧有利可圖、讓地方抓糧更有積極性。

　　四是滿足多元發展需要，更好保障人民群眾的消費需求。以滿足人民群眾的美好生活需要為出發點，糧食安全保障法從多個方面適應人民群眾從“吃得飽”向“吃得好”轉變的現實需求。第一，規定國家加強糧食宏觀調控，優化糧食品種結構和區域布局，構建科學合理、安全高效的糧食供給保障體系。第二，明確應當樹立大食物觀，構建多元化食物供給體系，全方位、多途徑開發食物資源，滿足人民群眾對食物品種豐富多樣、品質營養健康的消費需求。從過去以滿足口糧需求為主，進一步豐富食物類型，優化食物消費結構，提升食物質量和品質。第三，著眼于人民群眾“吃得放心”，與食品安全法、農產品質量安全法相銜接，從強調標準，建立糧食質量安全追溯體系，完善糧食質量安全風險監測和檢驗制度，鼓勵和引導糧食加工結構優化，增加優質、營養糧食加工產品供給等角度予以規范。這些規定，適應了人民群眾生活水平提高、食物結構變化的趨勢，真正做到增進民生福祉，提高人民生活品質。

　　五是構建科學合理的糧食安全法律制度體系。涉及糧食安全的法律法規較多，既有涉及某一個具體領域的，比如土地管理、鄉村振興、耕地保護、種子、農產品質量安全、食品安全、反食品浪費、安全生產等方面的法律法規，又有糧食生產、儲備、流通、加工等專門環節的，比如糧食流通管理條例、中央儲備糧管理條例等，還有新疆、貴州、廣東、浙江等多個省份出臺的有關地方性法規等。一方面，作為糧食安全領域的基礎性、統領性法律，糧食安全保障法立足基本法位階，主要確立保障國家糧食安全的重大原則、基本制度和成型體制，具體工作需要的實施性、操作性、一般性的規定不作規范，由其他單行法律和相關的行政法規、地方性法規等來作出具體規定。另一方面，本法立足有效銜接，原則上不重復規定現行法律已有規定的內容，確有必要的，則通過銜接性和實施性安排的方式處理。對現行法律雖有規定，但不能完全解決糧食安全保障工作的突出問題，或者糧食安全保障方面有特殊要求的內容進行重點規范。

　　糧食安全保障法的頒布實施，是我國糧食安全保障領域的一件大事，相關法律制度規定堅持問題導向，體現了系統性、整體性、科學性、前瞻性，能夠推動解決行業中長期存在的突出矛盾，真正做到全方位夯實糧食安全根基，維護經濟社會穩定和國家安全，意義重大、影響深遠。

　　認真學習法律的主要內容 切實抓好貫徹實施工作

　　糧食安全保障法共11章74條，包括總則、耕地保護、糧食生產、糧食儲備、糧食流通、糧食加工、糧食應急、糧食節約、監督管理、法律責任和附則。主要規定了八個方面的內容：一是明確糧食安全保障工作的基本要求。包括堅持黨的領導，建立糧食安全責任制，實行糧食安全黨政同責，明確國家糧食安全戰略和新糧食安全觀，樹立大食物觀等。二是確保耕地數量有保障、質量有提升。設耕地保護專章，明確“藏糧于地、藏糧于技”要求，完善耕地保護制度。規定實施國土空間用途管制，劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線，實施耕地保護補償制度和占用耕地補償制度，加強耕地種植用途管控，建立嚴格的耕地質量保護制度，加強高標準農田建設等。三是鞏固和提高糧食生產能力。主要通過“穩面積、增單產”兩手發力。一方面，規定國家加強糧食生產功能區和重要農產品生產保護區建設，要求采取措施穩定糧食播種面積，明確糧食主產區、主銷區、產銷平衡區都應當保面積、保產量，健全糧食主產區利益補償機制和糧食生產者收益保障機制。另一方面，加大對糧食生產的支持力度，從種業安全、水資源管理、農業機械化發展、農業技術推廣體系建設等多個方面作出規定。四是完善糧食儲備調節制度。規定國家建立糧食儲備體系，合理確定糧食儲備的品種結構、區域布局。明確承儲政府糧食的企業或者其他組織應當嚴格執行有關規定，建立健全內部管理和風險事項報告制度。要求政府糧食儲備的收購、銷售、輪換、動用等應當進行全過程記錄。地方政府指導規模以上糧食加工企業建立企業社會責任儲備，鼓勵自主儲糧。五是推動糧食流通、加工高質量發展。明確國家加強對糧食市場的管理，健全市場規則，維護市場秩序，保障糧食經營者公平參與市場競爭。規定國家采取多種手段加強對糧食市場的調控，保持全國糧食供求總量基本平衡和市場基本穩定。明確糧食供求關系和價格顯著變化或者有可能顯著變化時，政府及其有關部門調控糧食市場的具體權限和措施。鼓勵和引導糧食加工業發展和加工結構優化，科學布局糧食加工業。鼓勵糧食主產區和主銷區以多種形式建立穩定的產銷關系。六是強化防災減災和應急保供能力建設。明確國家加強糧食生產防災減災救災能力建設，建立健全農業自然災害和生物災害監測預警體系，加強防御防控技術研究應用。規定國家完善政策性農業保險制度，鼓勵開展商業性保險業務。建立統一領導、分級負責、屬地管理為主的糧食應急管理體制，完善糧食市場異常波動報告制度，制定糧食應急預案，按規定啟動應急響應。七是做好全鏈條節糧減損工作。明確政府部門、糧食生產經營者、企事業單位、學會協會及公民個人、家庭等有關主體的節約義務。規定糧食生產者應當加強糧食作物生長期保護和生產作業管理，鼓勵和支持推廣適時農業機械收獲和產地烘干等實用技術。推廣適度加工技術優化工業用糧生產結構，調控不合理加工轉化。規定公民個人和家庭應當樹立文明、健康、理性、綠色的消費理念。八是壓實糧食安全保障的政府責任。規定國家建立健全糧食安全保障投入機制，采取財政、金融等支持政策加強糧食安全保障。明確地方政府承擔具體責任，政府有關部門協同配合做好糧食安全保障工作。為促進全面落實糧食安全各方責任，明確政府及其有關部門組織編制專項規劃、建立糧食安全保障投入機制、實施監督檢查、建立監測預警體系、加強質量安全監督管理、建立信用體系等制度措施。

　　法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。要確保新制定的糧食安全保障法真正落地見效，促使有關方面在法治軌道上開展工作，建議從三個方面予以推進：一是抓緊制定修改配套制度，加快完善糧食安全保障法律制度體系。糧食安全保障法確立了我國新時期糧食安全保障法律制度的基本框架，但其中的不少規定還比較原則，相關部門要積極做好法律制度的配套工作，組織制定、清理、修改完善相關行政法規、部門規章和規范性文件，包括有關標準和技術規范。及時制定法律配套規定也是立法法明確規定的義務要求。有關地方也可以結合實際需要，做好相應的地方性法規、規章和規范性文件的立、改、廢、釋工作。二是加強法律學習教育培訓，提升干部職工學法、知法、用法的能力。要推動法治政府建設，促進干部職工依法行政，需要各地方各部門積極安排、統籌推動，做好糧食安全保障法的學習教育培訓工作。要通過多種途徑，創新方式方法，組織開展好法律培訓和法律解讀，幫助廣大干部職工，特別是執法工作人員準確、全面理解把握法律相關規定，將糧食安全保障法的立法精神融入日常工作中，特別是涉及到本部門本單位的一些義務性規則，要作為學習重點。三是大力開展法律宣傳普及工作，推動糧食安全保障法走到群眾身邊、走進群眾心里。建議有關方面把糧食安全保障法列入相關普法工作計劃，創新法律普及與宣傳的方式方法，組織開展多層次、多形式普法活動和政策解讀，久久為功、循序推進、廣泛宣傳解讀糧食安全保障法的立法精神和法律規定，讓人民群眾知曉糧食安全保障法，提高社會各界對糧食安全保障工作的認識，增強人民群眾法治素養和尊法守法意識，為法律的順利實施營造良好的輿論氛圍和社會環境。