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數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三管齊下 耕地保護(hù)法治保障進(jìn)一步強(qiáng)化

管洪彥

　　耕地保護(hù)是夯實(shí)糧食安全根基的根本措施。提高糧食安全保障能力，關(guān)鍵在于制定和落實(shí)耕地保護(hù)的法律法規(guī)。我國(guó)土地管理法規(guī)定“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策”，強(qiáng)調(diào)“對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法對(duì)耕地保護(hù)也進(jìn)行了專門的制度設(shè)計(jì)。另外，我國(guó)將制定專門的耕地保護(hù)和質(zhì)量提升法。對(duì)于耕地保護(hù)，糧食安全保障法從我國(guó)耕地保護(hù)的現(xiàn)狀出發(fā)，強(qiáng)化基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，圍繞藏糧于地一個(gè)中心，通過保證耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量、保障耕地生態(tài)這三個(gè)基本點(diǎn)，構(gòu)建起了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系，提升了耕地保護(hù)的法治化水平，為保障糧食安全夯實(shí)了法治根基。

　　協(xié)同推進(jìn) 保證耕地?cái)?shù)量

　　保護(hù)耕地首先需要保證耕地?cái)?shù)量。糧食安全保障法通過強(qiáng)管制、重激勵(lì)、推治理等方面采取協(xié)同措施，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)守耕地?cái)?shù)量的目標(biāo)。

　　實(shí)施國(guó)土空間用途管制制度。國(guó)土空間用途管制制度是保證耕地?cái)?shù)量的基礎(chǔ)性制度設(shè)計(jì)之一。我國(guó)注重建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，土地管理法設(shè)立專章規(guī)定了“土地利用總體規(guī)劃”。為了進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃，糧食安全保障法規(guī)定：“國(guó)家實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃下的國(guó)土空間用途管制，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)格保護(hù)耕地。”具體而言，其一，劃定落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線是耕地保護(hù)的關(guān)鍵底線。國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，對(duì)于劃為永久基本農(nóng)田的耕地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。其二，劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線是耕地保護(hù)的重要保障。編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，劃定生態(tài)保護(hù)紅線有利于實(shí)現(xiàn)不同功能的國(guó)土空間的科學(xué)有序統(tǒng)籌安排，從而有助于保障耕地等農(nóng)業(yè)用地的界限明晰。其三，劃定落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是耕地保護(hù)的有力補(bǔ)充。我國(guó)法律嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。

　　建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度來源于生態(tài)補(bǔ)償制度，旨在通過利益激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的目標(biāo)。建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度是保障糧食安全的重要法律制度安排，土地管理法、土地管理法實(shí)施條例都對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償制度作了規(guī)定。糧食安全保障法規(guī)定：“國(guó)家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任主體保護(hù)耕地的積極性。”具體而言，國(guó)家通過建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)等給予獎(jiǎng)補(bǔ)，以提升耕地保護(hù)的效率。耕地轉(zhuǎn)為其他用途或者拋荒的，不納入耕地保護(hù)補(bǔ)償范圍。

　　實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。占用耕地補(bǔ)償制度是落實(shí)耕地保護(hù)、保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡最具有直接效力的制度。土地管理法規(guī)定了占用耕地補(bǔ)償制度，土地管理法實(shí)施條例對(duì)占用耕地補(bǔ)償制度作了更為細(xì)化的規(guī)定。糧食安全保障法進(jìn)一步規(guī)定了占用耕地補(bǔ)償制度，該法規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，嚴(yán)格控制各類占用耕地行為;確需占用耕地的，應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任，補(bǔ)充與所占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍Ｊ　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)組織本級(jí)人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對(duì)補(bǔ)充耕地的數(shù)量進(jìn)行認(rèn)定、對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收，并加強(qiáng)耕地質(zhì)量跟蹤評(píng)價(jià)。”該條實(shí)際上規(guī)定了占用耕地補(bǔ)償制度以及實(shí)施要求，對(duì)于嚴(yán)格控制各類占用耕地行為、落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任具有指導(dǎo)和促進(jìn)作用。

　　加強(qiáng)土地用途管制，遏制耕地“非農(nóng)化”。耕地“非農(nóng)化”是指違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)活動(dòng)的行為。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》對(duì)制止耕地“非農(nóng)化”提出了“六個(gè)嚴(yán)禁”的要求。土地管理法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等立法中均有遏制耕地“非農(nóng)化”的相關(guān)表述。糧食安全保障法規(guī)定：“國(guó)家嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。禁止違規(guī)占用耕地綠化造林、挖湖造景等行為。禁止在國(guó)家批準(zhǔn)的退耕還林還草計(jì)劃外擅自擴(kuò)大退耕范圍。”通過這些規(guī)定，強(qiáng)化了耕地“非農(nóng)化”治理的法治化。

　　加強(qiáng)耕地種植用途管控，防止耕地“非糧化”。耕地“非糧化”是指違規(guī)利用耕地做除了種植糧食之外的用途的行為。實(shí)施耕地種植用途管控制度實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)耕地“非糧化”治理的措施，是落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的信號(hào)之一。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》對(duì)防止耕地“非糧化”作出了明確規(guī)定。2023年中央一號(hào)文件首次明確將耕地用途管控項(xiàng)目細(xì)化到種植用途，明確利用優(yōu)先序，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有序開展試點(diǎn)。糧食安全保障法規(guī)定了耕地種植用途管控制度和實(shí)施機(jī)制，根據(jù)第十三條規(guī)定，耕地應(yīng)當(dāng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)耕地種植用途管控、落實(shí)耕地利用優(yōu)先序、調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，要求縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)耕地種植用途管控日常監(jiān)督，并規(guī)定了村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)現(xiàn)違反耕地種植用途管控要求行為時(shí)的報(bào)告義務(wù)。第十五條規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立種植用途監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并在第六十六條規(guī)定了種植不符合耕地種植用途管控要求作物的法律責(zé)任，從而構(gòu)建起系統(tǒng)的耕地種植用途管控機(jī)制，防止耕地“非糧化”。

　　因地制宜、分類推進(jìn)撂荒地治理。撂荒地是指土地利用過程中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等多重因素影響主觀放棄而處于閑置或未充分利用狀態(tài)的耕地。耕地撂荒實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致耕地利用面積的減少，將直接造成糧食播種面積的下降，影響糧食安全。為了保證耕地?cái)?shù)量不減少，最大程度挖掘耕地利用潛力，保證耕地?cái)?shù)量，針對(duì)土地撂荒問題，立法也做出了回應(yīng)。糧食安全保障法明確了地方政府和發(fā)包方對(duì)撂荒地治理的責(zé)任。一方面，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜、分類推進(jìn)撂荒地治理，采取措施引導(dǎo)復(fù)耕;另一方面，家庭承包的發(fā)包方可以依法通過組織代耕代種等形式將撂荒地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　多措并舉 提升耕地質(zhì)量

　　耕地質(zhì)量是影響糧食安全的重要因素，通過影響糧食單產(chǎn)影響糧食生產(chǎn)與糧食安全。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，不僅意味著強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量保護(hù)，還要注重耕地質(zhì)量提升。

　　建立嚴(yán)格的耕地質(zhì)量保護(hù)制度。目前我國(guó)已經(jīng)基本形成以土地管理法、黑土地保護(hù)法、土地復(fù)墾條例、基本農(nóng)田保護(hù)條例等為基礎(chǔ)的耕地質(zhì)量保護(hù)法律體系。糧食安全保障法進(jìn)一步明確了“建立嚴(yán)格的耕地質(zhì)量保護(hù)制度”的基本目標(biāo)，要求按照“量質(zhì)并重、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用”的要求，“政府主導(dǎo)與社會(huì)參與、統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實(shí)施、用養(yǎng)結(jié)合與建管并重”的原則，以及“健全完善多元投入保障機(jī)制”的實(shí)施路徑，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

　　建立耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度。糧食安全保障法規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立耕地質(zhì)量和種植用途監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，明確了縣級(jí)以上人民政府在耕地質(zhì)量調(diào)查和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方面的職責(zé)，明確了縣級(jí)以上人民政府在提高中低產(chǎn)田產(chǎn)能、治理退化耕地、加強(qiáng)大中型灌區(qū)建設(shè)與改造的義務(wù)，從而推動(dòng)提升耕地質(zhì)量。

　　建立黑土地保護(hù)制度。黑土地，是指具有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的耕地。為了保護(hù)黑土地資源，穩(wěn)步恢復(fù)提升黑土地基礎(chǔ)地力，促進(jìn)資源可持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)平衡，保障國(guó)家糧食安全，2022年我國(guó)專門制訂了黑土地保護(hù)法。黑土地的保護(hù)、利用和相關(guān)治理、修復(fù)等活動(dòng)，適用黑土地保護(hù)法的規(guī)定。糧食安全保障法進(jìn)一步規(guī)定：“國(guó)家建立黑土地保護(hù)制度，保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力。”該規(guī)定強(qiáng)調(diào)了黑土地在提高糧食產(chǎn)量、保障糧食安全方面的重要作用，強(qiáng)調(diào)了對(duì)黑土地實(shí)施特別保護(hù)，是提升耕地質(zhì)量的重要舉措。

　　明確鹽堿地綜合利用的制度措施。為遏制耕地鹽堿化趨勢(shì)，針對(duì)鹽堿地問題，糧食安全保障法規(guī)定：“國(guó)家推動(dòng)鹽堿地綜合利用，制定相關(guān)規(guī)劃和支持政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入，挖掘鹽堿地開發(fā)利用潛力，分區(qū)分類開展鹽堿耕地治理改良，加快選育耐鹽堿特色品種，推廣改良鹽堿地有效做法，遏制耕地鹽堿化趨勢(shì)。”據(jù)此，國(guó)家通過多元化措施挖掘鹽堿地的開發(fā)利用潛力，以從數(shù)量上遏制耕地鹽堿化趨勢(shì)，提升鹽堿地的治理水平，從而提升耕地質(zhì)量。

　　齊抓共管 保障耕地生態(tài)

　　我國(guó)耕地保護(hù)由初期“保數(shù)量”發(fā)展為“數(shù)質(zhì)并重”的制度模式，現(xiàn)如今，已深化為耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)并重的“三位一體”保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，糧食安全保障法從建立健全耕地輪作休耕制度，支持推廣綠色、高效糧食生產(chǎn)技術(shù)等方面構(gòu)建了保障耕地生態(tài)的制度設(shè)計(jì)。

　　建立健全耕地輪作休耕制度。耕地輪作休耕制度是黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于生態(tài)文明建設(shè)提出的一項(xiàng)重大改革任務(wù)，是用地養(yǎng)地相結(jié)合的種植制度。輪作是在同一田塊上、在季節(jié)間和年度間輪換種植不同作物或復(fù)種組合的農(nóng)業(yè)種植方式。休耕是對(duì)土壤和生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞、亟需修復(fù)治理、恢復(fù)生產(chǎn)能力的補(bǔ)救性措施，重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)推進(jìn)，通過農(nóng)藝措施和其他手段開展修復(fù)治理，待符合種植要求后復(fù)耕。土地管理法規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)采取措施，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕，改良土壤，提高地力，維護(hù)排灌工程設(shè)施，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和土壤污染。《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出“完善以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生態(tài)治理補(bǔ)貼制度。完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，因地制宜推廣保護(hù)性耕作，健全耕地輪作休耕制度。”糧食安全保障法進(jìn)一步規(guī)定“國(guó)家建立健全耕地輪作休耕制度”，這是推進(jìn)耕地生態(tài)保護(hù)法治化的重要舉措。

　　支持推廣綠色、高效糧食生產(chǎn)技術(shù)。2023年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《全國(guó)農(nóng)墾糧油等主要作物20項(xiàng)高產(chǎn)高效技術(shù)及模式》，旨在推廣綠色、高效糧食作物等生產(chǎn)技術(shù)。糧食安全保障法第十五條規(guī)定：“支持推廣綠色、高效糧食生產(chǎn)技術(shù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。”本法第二十條至二十三條進(jìn)一步從科學(xué)施用化肥農(nóng)藥、發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)等方面進(jìn)一步闡釋了綠色、高效糧食生產(chǎn)技術(shù)的具體運(yùn)用，以提高糧食產(chǎn)量，并促進(jìn)耕地生態(tài)環(huán)境改善，從而實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)和耕地生態(tài)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展。

　　(作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授、農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究院執(zhí)行院長(zhǎng))