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以法治力量推動

糧食產業新質生產力發展

李蕊 鞏逸凡

　　2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時首次提出新質生產力這一重要概念。當下，我國正處在由“農業大國”向“農業強國”轉型的關鍵時期，增強糧食產業韌性，保障糧食安全，就要向科技創新要動力、要活力，這就需要堅定不移地發展糧食產業新質生產力。

　　糧食產業新質生產力及其發展的法治保障邏輯

　　糧食產業新質生產力是農業現代化背景下糧食產業生產力的整體提升。“新”指糧食產業新技術、新裝備、新模式;“質”凸顯糧食產業的數智化、網絡化、綠色化發展;“生產力”包括新型勞動者、新型勞動對象、新型勞動工具三個基本要素。具體到糧食生產領域，糧食產業新質生產力發展的基本要求是以良田、良種、良機、良法、良制等為抓手，突破技術瓶頸，實現科技賦能。

　　糧食產業生產力的提升無疑需要法律的正確引導。糧食安全保障法作為糧食產業的基本法，也是糧食產業發展新質生產力的基本遵循。其中，第二條強調“科技支撐”的總體要求，第七條關注糧食產業科技創新能力建設、標準化工作推進等重要問題為糧食產業新質生產力發展提供了方向指引。

　　全面推動糧食產業新質生產力的發展，離不開更加系統、科學的法治保障邏輯。首先，糧食產業新質生產力發展呼喚法律規范體系的完善，純粹的硬法體系難以適應復雜多變的實踐需要，軟法的重要性進一步凸顯;其次，糧食產業新質生產力發展呼喚政府與市場主體的緊密配合，二者的行為邊界和作用發揮有待法律的確認;最后，糧食產業新質生產力發展呼喚法律在推動技術創新發展的同時更要關注風險防范。

　　糧食產業新質生產力發展的規范完善：積極發揮軟法的治理輔助作用

　　法律以強制性為基本特征，這也是硬法的核心所在。隨著社會關系的日益復雜，軟法的重要性更加為立法者所重視。弗朗西斯·施耐德將軟法界定為原則上沒有法律約束力，但有實際效力的行為規則。科技發展日新月異，硬法的頒行與修改必須經過嚴格的程序步驟和內容論證，滯后性明顯;軟法形成的靈活性更強，可以對技術發展及時作出反應。糧食產業的技術進步涉及方方面面，并非都需要受到嚴格的管制，硬法既不可能也沒有必要為所有的主體行為設定具體要求，軟法可以成為有效補充。軟法治理的內涵豐富多元，聚焦于糧食產業新質生產力的發展，標準治理、合同治理與章程治理的重要性尤為突出。

　　一是推動糧食產業新質生產力發展的標準治理。標準化過程是科學技術與價值判斷相融合的合理化過程，糧食產業新質生產力的有力發展需要更嚴格、規范的標準治理。要注重基礎性、關鍵性領域的強制性標準制定，同時也要推動具有差異化特征的推薦性標準落實。以高標準農田建后管護標準的細化為例，目前我國高標準農田建設及管護的國標為《GB/T 30600-2022》，其僅在第8章第4節對建后管護的標準進行說明，但該標準并未明確農田質量具體的判斷規則、維護的合理時間周期、資金投入規模等內容。其相較于既有硬法的規定并沒有實質性的推進，難以具體推動高標準農田建后管護工作有序開展。鑒于高標準農田建后管護的復雜性，可以考慮以地方標準對前述國標予以細化。

　　二是引導糧食產業新質生產力發展的合同治理。糧食產業新質生產力發展涉及耕地、勞動力、資金等諸種要素配置流動，離不開政府通過強制性規范予以干預，但是在土地流轉、農業經營等諸多層面，其底層邏輯主要是民事關系。即糧食產業的各主體主要通過合同實現權利義務責任配置，合同治理的重要性由此凸顯。以土地流轉為例，政府可以通過出臺合同示范文本等方式，引導當事人在合同中設定相應權利義務以落實土地用途管制乃至耕地種植用途管控要求，合同治理由此成為政府管制的有效補充。

　　三是關注糧食產業新質生產力發展的章程治理。糧食產業新質生產力發展離不開糧食企業、糧食行業協會、農村集體經濟組織等組織的推動。組織章程乃是組織、社團經特定的程序制定的關于組織規程和辦事規則的規范性文件。不僅具有落實相關主體法對于主體組織、行為準則或其他法律事項的基本要求的作用，而且有利于彌補主體法規定之不足，實現具體主體制度的創新。在相關主體立法框架下，完善章程規定，實現章程治理，促進主體規范發展，對于糧食產業新質生產力發展至關重要。

　　糧食產業新質生產力發展的主體構建：政府與市場協同發力

　　糧食產業新質生產力的形成需要有效市場與有為政府的協同發力。現代公共治理體系之中，國家以外的經濟、社會組織都是不可或缺的治理主體，糧食產業鏈條環節和涉及主體眾多，必須充分發揮市場配置糧食資源、推動技術發展的決定性作用。從法律視角而言，要以厘清政府調控與市場調節的邊界，推動關鍵核心技術向現實糧食產業生產力轉化。糧食產業具有極強的公共性，更加需要法律精準把握政府調控的邊界。因而，應在明確政府職責與行為邊界的基礎上，建立健全糧食生產流通儲備等各環節的市場化經營機制和相應的激勵機制，充分激發各類市場主體活力和創造力，形成政府引導、市場驅動、企業化運作的各類糧食科技攻關和成果轉化路徑。

　　一是完善優質糧種培育的市場環境。種子是農業的“芯片”，對糧食產業新質生產力的發展至關重要。目前我國以企業作為糧種創新主體的體制機制尚未形成，種業科技創新的投入和收益不對等，種業市場公平競爭秩序未建立。政府應當強化種業市場監管，優化營商環境，為種質創新利用商業行為厘定邊界，引導社會資本有序參與種質研發，并鼓勵公益性質的研發活動。

　　二是構建高標準農田的多元主體建后管護機制。高標準農田是耕地中的精華，高標準農田建設管護涉及科技賦能及技術應用，是糧食產業新質生產力發展的重要內容。然而，我國高標準農田建設領域存在“重建輕管”的實際問題。截至2023年年底，我國已建成高標準農田10.45億畝，建成數超過總規劃數的70%，使得管護的重要性更加凸顯。建設過程中，縣級農業農村主管部門是本地區高標準農田建設工作的實際責任主體。在管護領域，卻存在管護主體及其權責不清晰的問題，建議根據地方實際，確定管護原則，明確政府、土地所有權人、土地承包經營權人、土地經營權人的管護權責邊界，建立多方參與、責任明確、保障有力的管護機制。

　　三是構筑糧食產業全鏈條數字化轉型的保障機制。數字化發展是糧食產業新質生產力的重要內容，法律應提供有力保障。當下我國糧食產業全鏈條的數字化轉型仍在推進中，相關保障機制尚未健全。政府需提升儲備動態監管、糧食質量安全追溯、糧食企業信用監管、糧食產業創新服務等核心領域的數字化能力，并應當積極推動糧食產業全鏈條的數字化轉型。在具體的數字技術研發、數據儲備、數據分析等層面，糧食科技企業則具有信息、技術、管理等優勢，需要引導激勵其提升數字化、智慧化水平。

　　四是構建種糧主體素質可持續提升機制。新型勞動者是糧食產業新質生產力中最活躍、最能動的主體，技能型、創新型的種糧者應成為產業發展的重要力量。然而，目前我國種糧主體的實際知識素養與技能情況，同糧食產業新質生產力的發展需求有諸多脫節之處。種糧主體素質提升，不僅在于勞動者主動學習，相關企業組織強化培訓，更重要的在于政府著眼于鄉村人才振興需要，對種糧主體知識與技能提升進行持續引導激勵和投入。

　　糧食產業新質生產力發展的風險防范：糧食產業技術創新中的規范補強

　　糧食產業新質生產力的發展離不開科學技術的進步，各類新產品層出不窮的同時，技術轉化與應用的不確定性也帶來了極大的風險。貝克、吉登斯等學者指出，現代社會之所以成為風險社會，是因為它充滿的風險是人為制造的。在這種復雜的現狀下，風險防衛與預防不僅是個人事務，尤其需要國家在政策與法律上做出積極應對。法律的應對并非單向度的風險規制，而是必須意識到技術創新同樣需要法律激勵作用的發揮，這無疑對法律機制的構建提出了更大挑戰。具體到糧食產業新質生產力發展，則離不開生物技術、工程技術、信息技術創新以及對相關風險的有效防范。

　　一是應對新品種糧種研發的知識產權風險：完善糧食作物種子認證制度。優良種子是保障糧食安全的關鍵一環，其研發中最凸顯的法律風險集中于知識產權領域。種子認定制度不僅有利于良種的研發，同時也借由檢測機構精細化的專業判斷，明確種子的特征特性、生產技術，從而為種子進入市場后可能引發的知識產權爭議解決提供專業支持。從而在激勵市場創新的同時，有力保障了研發者的知識產權。2023年8月，《關于開展農作物種子認證工作的實施意見》出臺，標志著我國國家層面的農作物種子認證制度正式展開，實現與國際通行做法的接軌。然而該制度仍有完善的空間：部分認證品種有限，目前只有11類農作物包含在內，位列我國官方糧食作物產量統計口徑中的大麥、燕麥、蕎麥等種類，尚未納入。美國認證和非認證種子都可以合法銷售，歐盟國家則規定只能銷售認證種子。可以考慮增強重要糧食作物的種子認定的強制性，以和品種審定制度互相配合。

　　二是應對智能化機械的侵權風險：明晰法律責任承擔主體。糧食產業新質生產力發展離不開智能化的糧食機械裝備包括無人機耕作、自主農業機械等新型生產工具的采用，可能引發自動駕駛耕作機器造成的人員傷害等新型侵權樣態。當下智能化機械的完備程度尚未生發出完全自主意識，其主體地位在法律上也沒有得到認可，因而在法律上居于客體地位。其引發的侵權爭議，應當由相關自然人、法人等法律主體進行承擔。傳統的侵權主體在此類情形中復雜化加劇，需要法律對不同情形下的智能化機器侵權進行具體的責任主體認定。以自動駕駛糧食耕作機器為例，其設計者與生產者往往不再為同一主體，智能技術將成為事故發生的主要原因，若仍然由生產者承擔因智能設計缺陷導致的侵權責任，該責任分配的公平性值得商榷。除傳統侵權責任主體以外，人工智能侵權的責任主體應著重考慮算法設計者、數據提供者和算法應用平臺。

　　三是應對數據要素應用的個人信息侵權風險：強化對糧食產業中“數字貧困”群體的保護。糧食新質生產力發展以數據要素的廣泛使用為特征，不僅政府主體出于行政服務的需要而收集糧食產業的相關數據，糧食數據產品研發企業、糧食智能化機械研發企業等各類市場主體也有數據利用的廣泛需求，從而引發了以個人信息泄露為主的法律風險。雖然《個人信息保護法》《數據安全法》等規范已經構建了數據處理的基本法律框架，然而聚焦于糧食產業主體，特別是以小農戶為主體的種糧主體，由于知識背景、技能素養的先天弱勢性，而深陷“數據貧困”。應當在現有數據處理者的“告知-說明”義務框架之下，對小農戶等數據貧困主體的個人信息權利予以傾斜性保護。以糧食數據產品研發企業向小農戶提供的個人信息使用告知的格式合同為例，應當對合同中個人信息收集的用途、范圍等內容進行更加細化的說明，確保小農戶可以充分理解其含義，以切實保障其個人信息權利。

        （作者單位：中國政法大學民商經濟法學院）