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種子法的修改，是我國植物新品種保護制度演變發展史上的重大標志性事件。為了更好地學習、宣傳和施行這一事關種業振興的重要法律制度，《農村工作通訊》獨家約請參與《中華人民共和國種子法》修改工作的十三屆全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員劉振偉，對相關問題作權威解讀。
努力提高種業知識產權保護法治化水平
——關于《中華人民共和國種子法》修改
全國人大常委會委員、農業與農村委員會副主任委員 劉振偉
2021年12月24日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議全票通過了《關于修改<中華人民共和國種子法>的決定(草案)》，自2022年3月1日起施行。這是繼2015年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂種子法后的又一次重要修改，對我國現代種業發展具有十分重要的意義。
種子是發展現代農業、保障國家糧食安全的基礎。加強種業科學技術研究，保護植物新品種權，激勵育種原始創新，是“打好種業翻身仗”的關鍵。黨中央、國務院高度重視現代種業發展和知識產權保護。習近平總書記指出：“要下決心把我國種業搞上去，抓緊培育具有自主知識產權的優良品種，從源頭上保障國家糧食安全。”“實現種業科技自強自立、種源自主可控。”“知識產權保護工作關系國家治理體系和治理能力現代化，關系高質量發展，關系人民生活幸福，關系國家對外開放大局，關系國家安全。全面建設社會主義現代化國家，必須從國家戰略高度和進入新發展階段要求出發，全面加強知識產權保護工作，促進建設現代化經濟體系，激發全社會創新活力，推動構建新發展格局。”“要綜合運用法律、行政、經濟、技術、社會治理等多種手段，從審查授權、行政執法、司法保護、仲裁調解、行業自律、公民誠信等環節完善保護體系，加強協同配合，構建大保護工作格局。要打通知識產權創造、運用、保護、管理、服務全鏈條，健全知識產權綜合管理體制，增強系統保護能力。”幾年來的中央經濟工作會議和中央農村工作會議，都提出要大力推動自主創新，保護知識產權，打好種業翻身仗。
我國的知識產權保護制度，相比世界上工業化完成較早的國家要晚很多，但我們奮起直追，成效明顯。1984年《中華人民共和國專利法》施行，專利權保護力度逐步加大，我國已成為世界專利大國。著作權、商標權、地理標志、集成電路布圖設計、商業秘密等領域的知識產權保護，也都走上法治化軌道。與專利等領域的知識產權保護相比，我國種業知識產權保護起步較晚。過去總認為利用自然遺傳資源培育新品種，科技含量不高，這是誤解。選育動植物新品種過程漫長，培育一個植物新品種一般需要8—10年，選育一個畜禽新品種，要花費數十年乃至上百年。特別是現代育種科技變革迭代，基因組學、分子生物學、合成生物學、信息生物學、人工智能技術、大數據信息技術等廣泛應用于動植物育種領域，現代種業已進入“常規育種+現代生物技術育種+信息化育種”時代，是科技含量很高的知識產權領域。2021年的種子法修改，聚焦提高植物新品種知識產權保護法治化水平，在育種者、生產經營者、使用者之間建立平衡的權利義務關系，為原始創新提供法治保障，實現種業振興。
一、我國植物新品種保護制度現狀
1997年3月20日，國務院頒布《中華人民共和國植物新品種保護條例》，同年10月1日施行，正式確立植物新品種權制度。1999年我國加入《國際植物新品種保護公約》(UPOV1978年文本)，國務院農業、林業主管部門相繼頒布《植物新品種保護條例實施細則(農業部分)》(1999年)、《植物新品種保護條例實施細則(林業部分)》(1999年)、《農業植物新品種權侵權案件處理規定》(2003年)、《林業植物新品種保護行政執法辦法》(2014年)等規章;最高人民法院發布《關于開展植物新品種糾紛案件審判工作的通知》(法[2001]18號)、《關于審理植物新品種糾紛案件若干問題的解釋》(法釋[2001]5號)、《最高人民法院關于審理侵犯植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定》(法釋〔2007〕1號)和《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定(二)》(法釋〔2021〕14號)等。國務院農業農村和林業草原主管部門發布了11批農業植物品種保護名錄和8批林業植物新品種保護名錄。為適應種業知識產權保護的新要求，2015年修訂《中華人民共和國種子法》，新增“新品種保護”專章，填補了我國植物新品種法律制度空白。2020年頒布《中華人民共和國民法典》，將植物新品種權列為知識產權。我國植物新品種權申請量和授權量逐步增多，至2021年，申請總量4.8萬多件，授權總量1.7萬多件，位列UPOV公約成員前列。
然而，由于我國現行植物新品種保護水平是基于UPOV公約1978年文本，保護力度低于UPOV公約大部分成員采用的UPOV公約1991年文本，難以應對生物育種技術快速發展帶來的挑戰，主要表現在三個方面：一是品種權保護范圍窄，保護環節不完整。按照原來的規定，植物新品種權的保護范圍僅限于授權品種的繁殖材料，保護環節僅限于授權品種繁殖材料的生產、繁殖和銷售。因此，品種權人只能對未經許可生產、繁殖、銷售授權品種繁殖材料，以及未經許可將該授權品種的繁殖材料重復使用于生產另一品種繁殖材料的情形主張權利，對未經許可使用受保護品種的繁殖材料而獲得的收獲材料不能主張權利(除非證明實施為繁殖進行的處理、許諾銷售、進口、出口、儲存授權品種繁殖材料的行為人與未經許可生產、繁殖、銷售授權品種繁殖材料存在共同侵權，才能追究相關行為人侵害品種權的法律責任)。保護范圍過窄和保護環節不完整，使品種權人陷入取證難、維權難、賠償低的不利局面，許多侵權行為難以受到追究。二是對原始育種創新難以實行有效激勵。為激勵原始育種創新，避免修飾性育種免費占用原始品種育種成果，UPOV公約1991年文本建立了實質性派生品種制度，并為68個UPOV成員接受并實施。我國長期以來未建立實質性派生品種制度，沒有依據育種創新程度對原始品種與修飾性品種實施區別性保護，這是明顯的短板弱項。原始育種創新投入大、周期長、風險高、親本容易流失。按照原來的規定，修飾性品種同原始品種受到同樣保護，這就混同了不同勞動成果的價值貢獻。近些年來，雖然我國植物新品種權的年申請量與授權量攀升，但品種多而不優、同質化嚴重。三是不利于種質資源和先進育種技術引進。來自國外的植物品種權申請量，在一定程度上反映國際社會對我國品種權保護的認可程度。目前，國外在我國申請植物新品種權保護的數量有限，約占總申請量的8%左右，與美國的62%、日本的30%差距不小。植物新品種保護制度不完善，影響優異種質資源和優良品種進入我國，也影響對原創性育種技術的引進、消化和吸收。
二、種子法修改的主要內容
這次種子法修改，立足我國種業知識產權保護的實際需要，通過擴大植物新品種權的保護范圍、擴展保護環節、建立實質性派生品種制度、強化侵權損害賠償責任等，加大植物新品種權的保護力度。
(一)擴大植物新品種保護范圍。新種子法規定，植物新品種保護范圍由授權品種的繁殖材料延伸到未經許可使用授權品種繁殖材料獲得的收獲材料，凡涉及由未經許可使用授權品種的繁殖材料而獲得的收獲材料，應當得到植物新品種權所有人的許可。擴大品種權保護范圍，增加了品種權人主張權利的機會，可以比較好地解決無性繁殖作物、常規作物品種維權難問題。新種子法同時規定，品種權人對授權品種繁殖材料已有合理機會行使其權利的，不再對該繁殖材料的收獲材料行使權利。也就是說，品種權人不得針對同一批授權品種的繁殖材料和由該批繁殖材料獲得的收獲材料重復行使權利，并且在可能的情況下，應盡量針對繁殖材料行使權利。這樣處理，有利于保護種子經營流通秩序。
(二)擴展植物新品種保護環節。新種子法規定，除本法、有關法律、行政法規另有規定的外，任何單位或者個人未經植物新品種權所有人許可，不得生產、繁殖和為繁殖而進行處理、許諾銷售、銷售、進口、出口以及為實施上述行為儲存該授權品種的繁殖材料，不得為商業目的將該授權品種的繁殖材料重復使用于生產另一品種的繁殖材料。與原種子法相比，品種權保護環節由原來的三個擴展為八個，增加了“為繁殖而進行處理、許諾銷售、進口、出口、儲存”五個環節，為品種權人提供了更多主張權利的機會，減少維權舉證難度，對侵權行為構成全鏈條打擊。
(三)建立實質性派生品種制度(EDV)，實施延伸保護。實質性派生品種是指由原始品種實質性派生，或者由該原始品種的實質性派生品種派生出來的品種，與原始品種有明顯區別，并且除派生引起的性狀差異外，在表達由原始品種基因型或者基因型組合產生的基本性狀方面與原始品種相同。新種子法第二十八條規定，“對實質性派生品種實施第二款、第三款規定行為的(即上述(一)、(二)所述內容)，應當征得原始品種的植物新品種權所有人的同意。”實質性派生品種制度的要義是，實質性派生品種可以申請植物新品種權并可以獲得授權，但對其進行商業化利用時，應當征得原始品種的植物新品種權所有人的同意。1991年，國際植物新品種保護聯盟針對利用生物技術修飾性改造他人授權品種的情況，建立了實質性派生品種(EDV)制度，明晰了原始品種的品種權人與派生品種的品種權人的利益分享機制，以鼓勵育種原始創新，減少修飾模仿。目前，UPOV 77個成員中，有60個成員執行UPOV公約1991年文本，有8個成員執行UPOV公約1978年文本但建立實質性派生品種制度，共有68個成員已經實行實質性派生品種制度。我國是UPOV成員中第69個實行實質性派生品種制度的國家。
新種子法規定，實質性派生品種制度的實施步驟和辦法由國務院規定。實施實質性派生品種制度，需要種子DNA身份鑒定等技術支持。在農業領域，農業農村部已建立植物新品種測試中心及27個分中心，建立了水稻、玉米、小麥等作物1萬多個品種的DNA指紋數據庫，制定了35種作物的分子鑒定技術標準。按照積極穩妥的思路，可以分作物、分階段實施。
(四)明確植物新品種權人的惠益分享途徑。新種子法規定，“植物新品種權所有人可以將植物新品種權許可他人實施，并按照合同約定收取許可使用費;許可使用費可以采取固定價款、從推廣收益中提成等方式收取。”這個規定是原則性的，具體需要依據平等互利、協商一致、等價有償等原則，由當事各方通過協議明確權利義務。
(五)強化侵權賠償力度。新種子法從五個方面提高對侵害植物新品種權行為的威懾力：明確將故意作為懲罰性賠償的構成要件;加大了懲罰性賠償數額，對權利人的損失或侵權人獲得的利益或品種權許可使用費可以確定數額的，將賠償數額的上限由三倍提高到五倍，難以確定數額的，將賠償限額由三百萬元提高到五百萬元;明確賠償數額應當包括權利人為制止侵權行為所支付的合理開支;提高對生產經營假種子、劣種子違法行為的罰款額度，生產經營假種子貨值金額不足二萬元的，處二萬元以上二十萬元以下罰款，貨值金額二萬元以上的，處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款;生產經營劣種子貨值金額不足二萬元的，處一萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額二萬元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。
新種子法關于植物新品種保護的相關規定，是我國植物新品種保護的支架性法律制度，比較好地銜接了UPOV公約1991年文本。2015年修訂種子法時，為了解決植物新品種保護法律位階低、與國際植物新品種保護發展趨勢銜接不緊密問題，增加了“新品種保護”專章。2021年修改種子法，全面強化了品種權的保護力度，將保護水平推向新高度。
(六)種子法修改中討論的其他相關問題。植物新品種權的保護環節、保護范圍和EDV制度，共同構成了植物新品種權的支架性法律制度，在行使權利過程中，還需要遵守權利用盡原則、合法來源抗辯規則和品種權例外規定。雖然新種子法沒有直接規定權利用盡原則和合法來源抗辯規則，但為案件審理留出了空間。
一是關于權利用盡原則。權利用盡是知識產權領域的一個重要原則，又稱首次銷售權利用盡原則。這個原則通常是指，含有知識產權的產品由知識產權權利人或經其許可的經營主體售出后，知識產權權利人對該批產品享有的權利即行用盡，不得干預購買者對該批產品的后續處理，如使用、許諾銷售、銷售、進口等。不同類型的知識，其權利用盡的情形會有不同。如專利法第七十五條規定，專利產品或者依照專利方法直接獲得的產品，由專利權人或者經其許可的單位、個人售出后，使用、許諾銷售、銷售、進口該產品的，不視為侵犯專利權。權利用盡原則是平衡知識產權權利人與其他當事方利益的機制，既體現知識產權的專有性，又體現特定條件下專利產品的自由流通性。
為了適應日益活躍的農產品國際貿易，UPOV公約1991年文本第十六條規定了品種權權利用盡的情形：“受保護品種的材料或第十四條五款所指品種的材料，已由育種者本人或經其同意在有關締約方領土內出售或在市場銷售，或任何從所述材料派生的材料，育種者權利均不適用，除非這類活動涉及該品種的進一步繁殖，或涉及能使該品種繁殖的材料出口到一個不保護該品種所屬植物屬或種的國家，但出口材料用于最終消費的情況不在此例。”其含義是，經品種權人或經其許可的人同意生產的授權品種的材料(包括繁殖材料和收獲材料)在首次進入商品流通領域后，品種權人對該批授權品種的材料享有的法律賦予的權利即行用盡。權利用盡原則的適用有兩個前提條件：一是進入流通領域的是經品種權人許可生產的授權品種材料;二是對授權品種材料的使用不涉及“進一步繁殖”和“特定條件下出口”的行為。倘若被控授權品種材料未經品種權人許可生產，則為侵權材料，不適用權利用盡原則，品種權人在法律規定的訴訟時效內仍然可以主張權利。例如：品種權人A許可B公司繁殖銷售15萬公斤玉米種子，但B公司違反合同繁殖銷售20萬公斤玉米種子，對超出許可范圍的5萬公斤侵權玉米種子，品種權人A可以向B公司主張權利。又如，某土豆出口商將經品種權人許可生產的土豆出口，一部分出口到已經對土豆實施品種權保護的日本，屬于合法行為，適用權利用盡原則;另一部分出口到尚未建立植物品種保護制度的緬甸，如果土豆直接用于最終消費，則適用權利用盡原則，如果未經品種權人許可用于種植，則構成侵權，不適用權利用盡原則，品種權人可以提起訴訟并要求賠償。2021年最高人民法院頒布的《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定(二)》，對權利用盡原則做了規定。
二是關于合法來源抗辯。最高人民法院頒布的《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定(二)》，規定了當事人合法來源抗辯及適用條件：“銷售不知道也不應當知道是未經品種權人許可而售出的被訴侵權品種繁殖材料，且舉證證明具有合法來源的，人民法院可以不判令銷售者承擔賠償責任，但應當判令其停止銷售并承擔權利人為制止侵權行為所支付的合理開支。對于前款所稱合法來源，銷售者一般應當舉證證明購貨渠道合法、價格合理、存在實際的具體供貨方、銷售行為符合相關生產經營許可制度等。”這個規定，對于統一司法案件審理適用標準、體現權利平衡原則、保護正常合法交易是有積極意義的。對合法來源抗辯規則是否在新種子法中體現，存在認識上的分歧：一種意見認為，合法來源抗辯是植物新品種知識產權保護制度的重要組成部分，不入法，對非故意侵權主體有失公允，不利于保護正常的交易行為。另一種意見則認為，銷售者對其所銷售種子的品種、來源和授權情況等負有法定注意義務，規定合法來源抗辯將會減輕相關當事人的侵權責任，增加了品種權人的維權成本，削弱了品種權保護力度，且UPOV公約1978年文本、1991年文本均未規定該內容，不主張在新種子法中體現。鑒于此，新種子法對合法來源抗辯規則未作規定，留予司法實踐繼續探索。
三是關于權利例外情形。原種子法關于保護農民利益有兩處規定：一是農民自繁自用授權品種的繁殖材料，可以不經植物新品種權所有人許可，不向其支付使用費，但不得侵犯植物新品種權所有人依照本法、有關法律、行政法規享有的其他權利。二是農民個人自繁自用的常規種子有剩余的，可以在當地集貿市場上出售、串換，不需要辦理種子生產經營許可證。這兩處規定中，前者屬于權利例外情形，后者屬于生產經營許可情形。如果農民大量銷售遠超出自用需要的種子，則屬于種子生產經營行為，需要辦理種子生產經營證。有意見認為，隨著種植大戶、家庭農場和農民專業合作社等新型經營主體發展，農村承包地流轉和托管服務面積不斷擴大，農民自繁自用難以準確界定，有些經營主體借農民自繁自用之名行經營性銷售之實，侵犯了植物新品種權人的合法權益，為杜絕漏洞，建議刪除上述規定。
新種子法對上述兩處規定未作修改，主要考慮是：第一，我國是大國小農，家庭承包經營仍然是生產經營主體，保留農民對種子自繁自育自用的權利在一定時期是必要的，有些豆科類、無性繁殖類作物及部分常規種子，離不開農民的自繁自育;第二，農民自留種對于保存傳統的農作物種質資源，保持農作物品種多樣化，維護生物多樣性仍具有重要作用;第三，農民是弱勢群體，農業是弱質產業，國家不斷提高對農業、農民的支持保護水平，在農民用種上給予傾斜，有利于農民降低生產成本，符合政策趨向;第四，最高人民法院頒布的《關于審理侵害植物新品種權糾紛案件具體應用法律問題的若干規定(二)》，對農民自繁自用行為已作出界定，農民在其家庭農村土地承包經營合同約定的土地范圍內自繁自用授權品種的繁殖材料，不構成侵權。承包大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型經營主體，不屬于享有自繁自用權利的農民范圍，防止濫用“農民權利”實施侵權行為。這樣處理，既將法律賦予農民的權利保障到位，又避免其他經營主體假借農民權利侵犯品種權人的合法權益。
新種子法修改決定共十九條，上述是主要內容，其他修改就不一一贅述。
三、種業知識產權保護的其他法律規定
種業知識產權保護，還涉及專利法、商標法、反不正當競爭法、刑法等相關法律。
(一)專利法
我國現行專利法沒有對植物新品種提供專利保護，但對其產品的生產方法授予專利權。這里的生產方法指非生物學方法，即人的技術介入對該方法所要達到的目的或者效果起了主要的控制作用或者決定性作用。按照專利法規定，在育種創新過程中發現的相關功能基因、編碼蛋白以及載體等，屬于生物技術領域涉及遺傳工程的發明，只要符合專利法規定的申請條件, 即具備新穎性、創造性和實用性, 可以通過申請專利權保護。
按照《專利審查指南》的規定，可以借助光合作用，以水、二氧化碳和無機鹽等無機物合成碳水化合物、蛋白質來維系生存的植物的單個植株及其繁殖材料(如種子等)，屬于“植物品種”的范疇，不能被授予專利權。但植物的細胞、組織和器官，如果不具有上述特性，則不能被認為是“植物品種”，可以授予專利保護。
(二)反不正當競爭法
商業秘密是指不為公眾所知悉、具有商業價值并經權利人采取相應保密措施的技術信息、經營信息等商業信息。《中華人民共和國反不正當競爭法》規定: 經營者不得實施下列侵犯商業秘密的行為：(一)以盜竊、賄賂、欺詐、脅迫、電子侵入或者其他不正當手段獲取權利人的商業秘密;(二)披露、使用或者允許他人使用以前項手段獲取的權利人的商業秘密;(三)違反保密義務或者違反權利人有關保守商業秘密的要求，披露、使用或者允許他人使用其所掌握的商業秘密;(四)教唆、引誘、幫助他人違反保密義務或者違反權利人有關保守商業秘密的要求，獲取、披露、使用或者允許他人使用權利人的商業秘密。經營者以外的其他自然人、法人和非法人組織實施前款所列違法行為的，視為侵犯商業秘密。第三人明知或者應知商業秘密權利人的員工、前員工或者其他單位、個人實施本條第一款所列違法行為，仍獲取、披露、使用或者允許他人使用該商業秘密的，視為侵犯商業秘密。
商業秘密是民事主體對其智力成果享有的專有性財產權。育種創新過程中形成的品種資源、育種材料、中間材料、制種親本(自交系)、制種技術等技術信息和經營信息, 如果具備商業秘密的保護條件，可作為商業秘密獲得法律保護。
(三)商標法
地理標志和商標是知識產權法律制度的重要內容，在農業領域尤為重要。根據商標法規定，可以將地理標志注冊為證明商標或集體商標。《中華人民共和國商標法》規定，地理標志是指標示某商品來源于某地區，該商品的特定質量、信譽或者其他特征，主要由該地區的自然因素或者人文因素所決定的標志。商標中有商品的地理標志，而該商品并非來源于該標志所標示的地區，誤導公眾的，不予注冊并禁止使用;但是，已經善意取得注冊的繼續有效。種子生產經營中，相關商業主體可以充分利用地理標志和商標來保護自己的商業聲譽。
(四)刑法
刑法第一百四十條、第二百二十五條、第二百一十三條、第二百一十四條、第二百一十五條、第二百一十六條、第二百一十九條等，分別設定生產、銷售偽劣產品罪、非法經營罪、假冒注冊商標罪、銷售假冒注冊商標的商品罪、非法制造、銷售非法制造的注冊商標標識罪、假冒專利罪、侵犯商業秘密罪等多個罪名，對偽劣種子等農資制假售假犯罪以及侵犯商標權、專利權、商業秘密等知識產權犯罪行為作出規定。
目前，國際上植物新品種保護主要有兩種模式：一是美國實行的是植物專利、植物新品種保護和發明專利“三位一體”的保護模式，育種者可以根據需要選擇其中一種或者兩種以上的組合保護方式。另一種是以歐盟為代表的保護模式，由植物品種保護制度對植物新品種提供保護，其他不屬于植物品種的植物發明由專利制度提供保護。我國根據種業發展的實際需要及國情，創造出以種子法為基礎，其他法律相關條款為補充，行政法規、部門規章、司法解釋相配套的植物新品種保護體系，集成了前兩種模式的優勢。
2021年修改的種子法，是我國植物新品種保護制度演變發展史上的重大標志性事件。如果說，2015年修改種子法，為我國種業更好地融入市場經濟提供了堅實的法治保障，2021年的修改，則為我國種業科技自強自立、種源自主可控提供了堅實的法治保障。
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