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穩定和完善土地承包關系是深化農村改革的堅實根基

張紅宇

　　習近平總書記指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。改革開放40多年的實踐證明，我國農村土地制度改革表現的階段性、創新性、績效性厚植了全面深化農村改革的根基和前提。2025年中央一號文件再次強調“穩定和完善農村土地承包關系”，要求我們準確把握土地集體所有、家庭承包經營基本制度長久不變的政策內涵，保持土地承包關系長久穩定，為推動鄉村全面振興取得實質性進展，農業農村現代化邁上新臺階夯實制度基礎。

　　土地制度創新績效巨大

　　新中國成立70多年來，在破除農村土地地主所有制后，實施了土地分田到戶、土地私有私營，再到人民公社土地公有、集體經營，最終在改革開放之后確定為土地集體所有、家庭承包經營的制度安排。土地制度的演變過程展示了我國在農村土地制度改革方面的砥礪探索，呈現出的鮮明特點完美詮釋了農村土地制度創新的中國特色。

　　從穩定到完善。改革開放始于農村，始于農村土地制度深刻變革，經歷了聯產承包，包產到戶，包干到戶，直到土地集體所有、農戶家庭經營的基本經營制度確立并保持長久不變，艱難的探索穩定了農戶與土地的關系。在不斷地制度創新演進中，土地集體所有、家庭承包經營的“兩權分離”促進了“家家有地，戶戶種田”格局形成，釋放了農業生產力，促進了國民經濟健康可持續發展。而在農業現代化的不斷推進過程中，順應工業化、城鎮化發展大趨勢，促進農村勞動力不斷分工分業，農戶擁有的承包經營權分解為獨立的承包權和經營權，“家家有地，戶戶不一定種田”的“三權分置”制度變革再次展示了農村土地制度的不斷創新完善。

　　從封閉到開放。傳統農業與現代農業最大的區別表現為傳統農業是生存農業，現代農業是競爭農業。要提高我國農業的質量效益競爭力，家家有地、戶戶種田的小規模經營方式有不斷創新的要求。從全球經驗看，通過租地、入股等方式使土地經營權在更大范圍內集中，形成規模經營是普遍現象和做法。土地“三權分置”的制度設計，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，通過土地經營權的流轉或在新型經營主體之間共享的方式，在保持了家庭經營基礎的同時，使土地資源要素在更大范圍內得到優化配置，土地的經營權利在更多主體中得以分享，為規模經營創造了條件。

　　從分散到集約。黨的十八大以來，黨中央提出構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。經過十幾年快速發展，由新型經營主體引領現代農業發展方向的基本趨勢正在形成。與此同時，農業社會化服務大發展，生產性服務業促進了現代農業大生產格局形成。據最新統計，全國有109.4萬家各類經營性主體開展社會化服務，年服務面積超21.4億畝次，帶動小農戶9400多萬戶，促進了小農戶與現代農業有效銜接。土地集約化、規模化經營，大大提升了農業規模效益、現代科技應用水平及抗風險能力。

　　從公平到效率。改革開放之初，土地制度安排既要廢舊立新，通過家庭承包經營的方式，激發農民的生產積極性，又要兼顧當時農業生產條件差、土地資源質量參差不齊的現實，采取以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。經過幾十年的發展，一方面，在工業化、城鎮化深度推進的背景下，農村勞動力大量轉移進城，“誰來種地”問題日益顯現。另一方面，隨著農業生產條件改善，土地資源質量普遍提升，土地規模化、集約化經營的條件逐漸成熟。如何提升農業勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率成為迫切需要解決的問題。土地“三權分置”滿足了從公平到效率的制度設計。

　　農村土地制度的穩定和完善以及階段性、創新性特征在實踐中推動了農業現代化、工業化和城鎮化大發展，展示了巨大的制度績效性。

　　促進了農業現代化發展。土地制度創新推進了土地規模化和服務規模化大發展。土地經營權的流轉及經營權能讓渡第三方農業生產經營和社會化服務從業人員，大大提高了土地產出效率、勞動生產效率和全要素綜合生產效率，極大地提升了我國農產品產出能力。在土地制度與科技創新等多重積極因素的作用下，2024年我國糧食產量邁上新臺階，達到1.4萬億斤。糧食人均占有量超過500公斤，遠超國際社會公認人均占有400公斤糧食安全線。重要農產品總量一直呈增長之勢，以有限的資源產出了全球1/4的肉類，1/3的水果，50%的蔬菜，60%的水產品，新產業新業態層出不窮，實現了農業全面轉型。

　　促進了工業化快速推進。土地制度創新促進了農村勞動力分工分業，優化了國民經濟產業結構和就業結構。隨著工業化、城鎮化快速推進，大量農村勞動力和農村人口轉移進城。我國全部農業從業人員占比已經從1978年的70.5%下降至2023年的22.8%;農業從業人員的絕對數量從1978年的2.83億到2002年達到3.66億人后，到2023年下降到1.69億人。45年間農業從業人員占比每年減少一個百分點以上。2002年到2023年共21年時間，絕對農業勞動力下降了接近2億人，每年減少近1000萬人。2024年接近3億農民工從事非農產業，促進了我國工業化快速崛起，使我國成為全球工業門類最全，競爭力最強的工業化大國和全球經濟總量第二大國。

　　促進了城鎮化水平大幅提升。土地制度創新解放了農村勞動力，推動了鄉村區域的人口在城鄉間自由流動，不僅擴張了京津滬等超大城市和省會特大城市的人口規模，而且極大地擴張了數以千計的縣城發展。據統計，截至2023年底，我國共有縣域1867個，約占總人口和GDP比重分別為52.4%和38.5%。常住人口城鎮化率由1978年的17.9%迅速提升到2024年的67%，每年提升1個百分點。

　　制度決定績效，創新促進發展。農村土地制度引領農業經營制度、農村集體產權制度、農業支持保護制度以及城市改革，促使城鄉要素平等交換，雙向流動，城鄉融合格局形成，為國民經濟高質量發展夯實了基礎。

　　深化改革要聚焦重點

　　在全面深化改革，推進中國式現代化的新發展階段，實現經濟高質量發展，促進城鄉融合發展，穩定和完善農村土地承包關系，要抓重中之重。

　　確定基本原則。土地制度創新要立足根本，堅守原則，原則是根，原則是本。其一，守住底線。習近平總書記反復強調，農村改革不論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。要牢牢堅守底線，堅持農村土地集體所有、家庭經營，承包關系長久不變。堅決鞏固提升耕地數量與質量，保障國家糧食安全。堅定維護農民利益，確保農業農村現代化沿正確方向行進。其二，因地制宜。我國地域廣袤，各地經濟社會發展階段不同，農業資源稟賦不同，經營方式不同。在“三權分置”制度框架下，土地制度創新，經營權流轉，推進土地規模經營、服務規模經營的方式方法，要充分尊重農民群眾意見，把握好土地經營權流轉、集中的度，以人為本、因地制宜、循序漸進、多元選擇。其三，保持耐心。發展現代農業，推進土地流轉，實行集中規模經營，要有歷史的耐心。基于我國人多地少的基本國情農情，土地經營仍是多數農民群眾就業和生存之源。要充分尊重農民的意愿，把是否進城、是否流轉、退出土地的選擇主動權交給農民。

　　重點抓好延包工作。據全國農村土地承包信息數據庫統計，2025年將近2000萬戶農戶承包合同到期，此后承包合同到期的農戶數量將急劇上升，做好延包工作具有極端重要性與緊迫性。其一，及時出臺延包工作實施方案和指導意見。要把握二輪延包的窗口期，出臺延包工作實施細則，為穩妥推開延包工作提供系統全面科學的政策指導，為迎接延包高峰期的到來做足準備。其二，聚焦重點問題，理清重大關系。在保持土地承包關系穩定性的要求下，正視二輪承包期間土地調整普遍存在的現象，要從各地的實際情況出發，堅持“大穩定，小調整”，從處理好土地和農民的關系出發，從國情農情出發，妥善處理好延包過程中出現的各類問題。其三，既要充分保障農民權益，又要兼顧現代農業發展。在全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的戰略下，二輪延包要在保障好農民權益的同時，充分考慮現代農業規模化、專業化、區域化的發展方向。鼓勵地方結合二輪延包探索解決土地細碎化問題的有效辦法，結合高標準農田建設，推進土地適度規模經營，發展現代農業，穩定提高糧食生產能力。

　　推進兩種形式規模經營。多元化的新型經營主體在工業化、城鎮化的推進過程中不斷成長，產生了兩種新的土地經營模式。一是通過轉包、出租、互換、入股等方式流轉土地經營權形成的土地規模經營;二是不流轉土地經營權，將重要的田間作業環節托轉給新的服務主體形成服務規模經營。要通過構建兩種規模經營共存格局，降低生產成本，提升糧食及重要農產品產量，促進新型農業經營主體專業化、高質量發展，提升其組織、帶動、服務、富裕農民的能力，實現普通農戶、新型農業經營主體、新型集體經濟組織等多方共贏共享的目標。

　　統籌抓好相關改革。全面深化農村土地制度改革，將承包地改革與宅基地改革、建設用地改革相結合，統籌推進。加快完成房地一體宅基地確權登記頒證。旗幟鮮明地反對城鎮居民、退休干部到農村購買農房、建房。積極探索允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。在符合法律法規及整體規劃前提下，農村建設用地與城市建設用地要享有同地同權同收益。

　　培育新型農業經營主體。一方面，構建多元主體競相發展格局。糧食等各類資源性農產品生產要靠家庭農場、農民合作社、社會化服務組織等覆蓋最廣大普通農戶的新型農業經營組織來帶動支撐。各類新產業、新業態、新模式要靠在資金、技術、人才、理念等方面具有優勢的農業企業等組織載體來引領發展。通過不同主體的協同發展構建新型農業經營體系，實現“大國小農”向“大國強農”的成功跨越。另一方面，培育具有人力資本的農業從業者。以工匠型、創新型、復合型、管理型人才培養為方向，培育一批能適應新質生產力發展要求，引領現代農業發展方向的農業從業者和經營者，打造符合農業農村現代化要求的高質量人才隊伍。

　　研究土地承包經營權退出問題。土地承包經營權退出是具有復雜性、艱巨性和長期性的重大問題，需要下苦功夫深入研究，探索建立土地承包經營權依法自愿有償退出辦法。既要探索總結實踐中農戶在城市獲得穩定就業機會和收入、住房、醫療救助和社會保障以及足夠的補償，子女享有平等教育機會的前提下，自愿退出農村土地承包經營權、宅基地使用權以及集體經濟組織成員收益分配權的成功經驗，也要聚焦農民在保留承包權的基礎上進城后，承包權與經營權分離下的經營權盤活利用問題開展試點，及時總結試點經驗教訓，為形成規模化、專業化、區域化、集約化農業經營格局提供前提。

　　創造良好的改革環境

　　穩定和完善農村土地承包關系事關大局，作為全面深化農村改革的主線和重大任務，需要釋放多方面的積極因素，為農村土地制度創新創造良好的改革環境。

　　提高認識。一是全面深化農村土地制度改革是農村改革的主線和重中之重。按照中央的戰略部署做好頂層設計，用好長期以來深化農村土地制度改革的成功經驗，為加快農業農村現代化、推動鄉村全面振興夯實基礎。二是土地制度改革是農村經營制度、產權制度、支持保護制度的根基，是其他改革的動力源。只有妥善處理好農民與土地的關系，全面深化農村改革才不會是一句空話。三是堅持黨的領導是農村改革特別是農村土地制度改革的法寶。要在方向上始終保持同黨中央的一致性，不斷健全黨領導農村改革的體制機制，將黨的領導貫穿農村土地制度改革全過程。

　　強化支撐。著眼于農業生產力水平的提升，需要不斷完善生產關系適應不斷進步的生產力發展。以新質生產力表現的大資源觀、大食物觀、大農業觀為先導，創新推進鄉村全面振興和加快建設農業強國的投融資體制機制。強化農業基礎設施建設和要素投入，建設高標準農田，集成推廣現代農業科技，大面積提升單產水平，各種資金、機械、技術和人力資本等要素資源的投入，前提都是農村土地制度的穩定和完善。土地的規模化經營格局形成和土地經營社會化服務程度的提高，本質上是處理好農業經營者與土地的關系。農業產業規模化、專業化、集約化、組織化，構建先進的生產體系、產業體系、經營體系都離不開土地制度創新發展，二者相輔相成，互為基礎和前提。

　　統籌發展。統籌工業化、城鎮化、信息化、農業現代化，增強發展的整體性。工業化、城鎮化的“虹吸效應”，農業現代化的“擠出效應”以及信息化過程中由過去“靠天吃飯”逐步向“靠人吃飯”轉變，都在一定程度上使得農業從業人員減少，農業從業人員的人力資本提升。深化“三權分置”的土地制度創新，提高土地產出效率、勞動生產效率和全要素生產效率，實現農業從業者和非農從業者收入均衡增長，持續優化國民經濟產業結構和就業結構，全面推進“四化”同步發展、共同富裕和國民經濟高質量發展。

　　(作者單位：中國農業風險管理研究會)