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　　美國是二戰后全球多邊貿易體制的引領者和主導者，也是最大的受益方之一。在農業領域，美國倡導的烏拉圭回合談判《農業協定》的達成，標志著農業多邊貿易體制的建立，也解決了美國農業沉疴已久的產能過剩和過度補貼問題。長期以來，美國具有競爭力的農產品，“量身定做”的貿易政策，兩者相輔相成，成為美國開拓世界市場戰略的重要組成部分。美國的農業貿易政策由誰制定?誰在臺前幕后扮演重要角色?讓我們一探究竟。

　　一、“臺前”是誰?

　　美國貿易代表辦公室的前世今生。隨著關稅與貿易總協定(GATT)等多邊貿易談判工作的推進，國際談判的規模和重要性不斷提升，1962年美國國會通過了《1962年貿易擴大法》，提出建立跨部門的機構為國際貿易談判提供政策咨詢。1963年，時任總統肯尼迪建立了“貿易特別代表辦公室”(Office of Special Trade Representative，簡稱STR)，并在華盛頓特區和瑞士日內瓦分設兩個代表處。20世紀60年代，STR代表美國參加關稅與貿易總協定(GATT)肯尼迪回合多邊貿易談判，較出色地完成了談判任務，鑒于此，美國國會在《1974年貿易法》條款中，從法律上正式承認了STR的地位，并規定該機構作為美國總統行政辦公室的組成單位，直接對總統和國會負責。1979年STR根據《貿易協議法》進行了重組，在職責范圍以及管理結構等方面都進行了較大的變革，進一步強化了其在國內政策制定和國際貿易談判方面的作用。隨后貿易特別代表改稱為美國貿易代表，機構名稱確定為“美國貿易代表辦公室”(Office of the United States Trade Representative，簡稱USTR)。隨著國際貿易形勢的飛速發展，1988年國會在《綜合貿易競爭法》中對USTR的職責范圍予以修改和擴充。1994年《烏拉圭回合協議法案》進一步明確USTR負責世界貿易組織(WTO)所有相關談判。目前，USTR設貿易代表1人、副代表3人、首席農業代表1人，組織架構如圖示。

　　農業貿易規則的談判與履約。STR成立之初，農業談判由美國貿易代表辦公室下屬農業事務和商品政策辦公室負責，并由一位貿易副代表分管。為了更好應對WTO新一輪(多哈回合)農業談判，2000年美國在貿易和發展法中提出設立首席農業談判代表一職，并規定首席農業談判代表由總統提名、國會批準，主要職能是負責與美國農產品和服務相關的貿易談判，實施貿易協議，并執行美國貿易代表的其他指示。此后，美國農業談判代表及其分管的農業事務部工作包括：一是參與自由貿易協定(FTA)和世界貿易組織(WTO)有關農業的多哈回合談判;二是代表美國參加WTO相關委員會活動，應對農業、SPS、生物技術合作、規則制定等談判工作;三是監測和執行現有世界貿易組織以及自由貿易協定中農業領域承諾履行;四是參與其他與農業市場準入、國內支持和出口競爭相關的多雙邊聯盟。此外，還需監測美國國內農業法案的實施狀況，確保與世貿組織國際義務相一致。

　　二、“幕后”都有誰?

　　USTR是美國貿易政策的協調和管理機構，主要負責政策的實施和執行，但一項政策的出臺往往是相關利益主體間平衡博弈的結果。美國農業貿易政策出臺的背后離不開國會、行政機關、產業部門、行業協會、企業、研究機構的參與、較量和妥協。

　　1.國會。根據美國憲法，對外貿易管理權直接掌握和控制在國會手中。歷史上，美國國會對貿易協定的內容始終保持著嚴格的控制。手段包括：通過立法手段影響對外談判的授權、批準與附加條款，通過預算中的限制性條款限制談判，通過聽證、批準等手段來制約談判等。兩院的農業委員會、撥款委員會和財政委員會對于法案制訂也都有較大的影響力。然而，自上世紀70年代以來，國會也引入一些機制將部門貿易權利擴大至總統和行政部門。

　　2.以美國農業部（USDA）為代表的行政部門。20世紀70年代以來，美國依據憲法引入“快軌(Fast Track)”機制用于加強政府在貿易談判中的職能和應變能力。主要體現在：一是授權總統可以選擇貿易談判對象，并在限定的范圍內修改關稅稅率;二是授權行政部門可就已簽署協議制定實施規則，或就談判相關的非關稅和非貿易問題制定政策。目前，USDA作為農業行業主管部門，負責國際經濟活動中農業政策的制定和農產品的海外推廣。美國農業首席談判代表也通常來自于美農部或曾在美農部任過職，所以USTR和USDA的相關部門之間一直保持著緊密地接觸和協調。

　　3.行業組織及專業協會。美國政治制度的設計和運作方式賦予了公眾和社會團體影響政策制定的權利。因此，美行業協會通常利用其靠近政府、貼近會員的特殊地位影響貿易政策的制定和運行，但其往往把控在有雄厚資本和強大媒體影響力的利益集團手中。一方面，協會通過游說國會和政府，將本行業的市場準入、標準制定、違規處罰、競爭秩序維護等方面的行業標準上升為國家標準。另一方面，協會還利用集團優勢向政府施壓，其龐大的會員數量會在一定程度上決定大選選票流向，各派政黨不得不對其做出妥協。農業領域耳熟能詳的協會有小麥協會、大豆協會、玉米協會、棉花協會等。此外，美國的消費者組織也很成熟，相關團體活動較為活躍。

　　4.技術團隊。美國對國際規則的領導力和遇到問題時的快速反應力，與其扎實的技術支持、雄厚的研究實力密不可分。具體體現在：一是支持政策模擬、評估。自20世紀70年代以來，美國政府大力支持經濟模型的開發，不僅可以預測長期供給需求分析，也可進行政策模擬。二是搭建人員流動“旋轉門”機制，智庫專家政府官員之間在一定程度上可以實現角色轉換。

　　綜上，美國貿易政策的制定是復雜的決策系統，“政、學、產、企、研”緊密聯系、互為補充，使美國貿易政策在應對日趨復雜化和專業化的國際環境中游刃有余。但隨著全球化深入發展和“全球南方”崛起，美國曾倡導的“經濟全球化”和“自由主義”市場的原則已逐漸成為其自身利益的羈絆。